视野 | 瑞典垃圾管理的政策措施及启示（全文）

2018年8月，北京市城市管理委员会的贾明雁参加了北京市组织的瑞典绿色发展培训，在瑞典进行了21天的学习和考察。期间，他了解了瑞典可持续发展理念和实践路径，学习了瑞典在垃圾处理、污水处理、清洁能源、环境保护等方面的先进技术和管理经验。昨日，文章上半部分在环卫之声公众号发出后引发广泛关注，今日，E20水网固废网特刊发全文，与您一同分享。

来源：环卫之声    作者：贾明雁

瑞典是典型的高福利发达国家，经济实现绿色发展，在联合国可持续发展综合排名中位居前列，其单位 GDP碳排放仅为世界平均水平的 25%。

2018 年 8 月，贾明雁参加了北京市组织的瑞典绿色发展培训，在瑞典进行了 21 天的学习和考察。期间，听取了专家授课，与政府部门和企业讨论交流，并参观了皇家海港城、哈马碧新城、马尔默西港新城、Sorab 固废处理中心、ReTuna 物品循环中心、乌普莎拉污水处理厂和利乐包装集团等，了解了瑞典可持续发展理念和实践路径，学习了瑞典在垃圾处理、污水处理、清洁能源、环境保护等方面的先进技术和管理经验。

这次培训课程的内容大多涉及垃圾处理和资源再利用，反映出垃圾管理在绿色发展中的重要性。

一、瑞典垃圾管理的总体概况

在瑞典，垃圾被认为是“资源”和“财富”。

瑞典每年处理的生活垃圾大约在 466 万吨，全国人均垃圾年产生量为 467 千克。在瑞典，几乎所有的生活垃圾都被回收、加工和处理，或是作为能源使用。在瑞典的生活垃圾中，循环利用为 161.5 万吨，占总量的 34.6% ；将有机垃圾变为堆肥、沼气或混合肥料的生物处理量为 75.7 万吨，占总量的 16.2% ；将垃圾转化为热能和电能的焚烧处理量为 226.3 万吨，占总量的 48.5% ；没有利用价值被填埋处理的为 3.1 万吨，仅占总量的 0.7%。

在生活垃圾中，厨余垃圾的年产生量大约为 44.2 万吨，其主要处理方式是厌氧消化，产生沼气。

沼气是瑞典重点投入的可再生绿色能源，街面上行驶的公交车大量使用沼气。在皇家海港城和马尔默西港新城的改造建设中，技术人员通过对餐厨垃圾、粪便和废水的回收和处理，加之太阳能利用，解决了城区居民大约 50% 的能源供给。

瑞典的垃圾管理采取“减量、分类、回收、处理、利用”系统性管理策略，提倡以可持续的方式生产、消费和使用各种自然资源，尽量减少废物产生，并通过多种手段回收和再利用。

1994 年，瑞典政府首创“生产者责任制”，此后陆续制定出台了一系列法令，规定了生产领域诸多产品生产者的责任，同时对消费者的行为也进行了严格约束。例如，生产者应在其产品包装上详细注明产品被消费后的回收方式，消费者有义务按照产品说明书对消费后产生的垃圾进行分类，并送往政府部门指定的回收处。

如今，通过 20 多年的不断努力，通过推行“生产者责任制度”，瑞典政府成功地引导企业做好从产品生产到产品处理的全链条服务，并依靠经济激励手段，推动生活垃圾减量化。1999 年，瑞典政府制定出台了综合性的《国家环境保护法典》，明确所有单位、个人的环保责任和所应尽的义务，同时建立“谁污染、谁治理和付费”制度。

此外，瑞典政府还成立了特别环保法庭，由国家环保最高法庭和五个区域环保法庭组成，专门审理环保案件。案件审理由司法人员和专业技术人员共同负责。2005 年，瑞典政府颁布禁止将可燃烧生活垃圾填埋等数条禁令，此后又发布了“2012-2017 生活垃圾处理规划”“2014-2017 生活垃圾减量化计划”一系列法规。这些法规形成“硬性”行为约束，强制企业、公众履行应尽的环保责任和义务。

在瑞典的垃圾管理中，政府、生产商、消费者三大主体的责任非常明确。

政府负责垃圾收集，通过行政指导、购买服务等方式履职。

生产商（生产包装物、轮胎、纸张、电池、电子产品、汽车等的企业）必须回收处理自己的产品，如违反上述规定，政府部门将给予严厉的法律制裁。而对于没有能力进行回收的企业，政府部门则建立非营利性专门机构，企业可以加入这些机构，委托这些机构代为履行生产者的责任制义务，企业向所委托的机构缴纳一定费用。消费者负责源头，进行垃圾分类，并送到政府部门指定的地点进行处置。政府部门在生产和销售等环节收取一定的税费，体现“谁生产、谁负责”的垃圾回收处理原则，促使企业和个人从源头上自觉加强垃圾分类，推动垃圾减量。

针对消费者，瑞典政府制定了产品包装“押金回收”制度。例如，为提高饮料包装的回收率，在饮料瓶的标签上会标示饮料瓶押金，一般为0.5~2 瑞典克朗。消费者购买饮料时除需支付饮料费用外，还必须支付饮料瓶押金。

在瑞典，超市门前大多设有专用的饮料瓶回收站或设施，消费者把废弃的饮料瓶投进回收站后会打印一张小票，小票上标有回收饮料瓶的金额，凭小票可在购物时直接抵扣购物款。在生产商层面，许多被强制回收的产品需要向环境保护部门预缴一笔押金，只有在产品达到了回收比例并经检验后才能退还押金。

在瑞典，家庭生活垃圾年收费折合人民币上千元至几千元。一般独栋的住房户外会配有一个容积为 190 升的垃圾桶，每年需要收取垃圾收运基本费。垃圾车每两周上门一次收取垃圾，按重量收取垃圾清运费。公寓或学生宿舍附近设有分类垃圾收集设施，每周一次收运垃圾。这些住户的垃圾费用包含在每月的管理费或租金里，如果把报纸和塑料袋混放在一起，则被收取双倍的垃圾费用。

瑞典生活垃圾（包括废旧物资）的回收、处理等环节，一般在一个企业中完成，产业集成度较高。除了塑料、纸盒（纸板）回收企业私人经营外，其他的废物处理厂（包括垃圾焚烧发电和污水处理等），均为国家或地方政府独资或联合投资建设，不以盈利为目的，充分体现公益性。

二、生活垃圾分类

瑞典的垃圾回收率高达 99%，政府部门从源头上对“垃圾分类”实行严格控制，对生产者和居民消费均有明确的约束性规定，分类标准和执行极为严格。

管理部门对垃圾进行了细化，分为 8 类：纸类、玻璃类、污染品、厨余类、塑料类、危险品、粗垃圾和植物类。垃圾精细分类为后续的回收、处理和利用奠定了坚实的基础。而实现完备有序的垃圾分类，离不开良好的教育和设施建设。

1.垃圾分类教育

瑞典的垃圾处  理居世界领先水平，其成功经验主要是垃圾资源化利用和完备有序的垃圾分类。这其中，除政府管理部门的有效组织和推动外，完备有序的垃圾分类处理还来自于瑞典人的环保素质和行动自觉。瑞典政府非常重视对国民的环保理念教育，在培养国民垃圾分类意识方面足足花费了一代人的时间。首先，从儿童时期开始，通过漫画、展板等形式，引导孩子们从小树立环保和垃圾分类意识（图 1）。

课堂上，老师会专门讲解垃圾分类、如何正确投放垃圾等知识，做到“垃圾分类回收从娃娃抓起”。在社区、二手物品回收中心（图 2）以及垃圾、污水处理厂等地，市民们可近距离地参观，开展环保和垃圾分类知识教育等活动。

特别是在垃圾处理企业，市民们除了可以接受更加专业的培训外，还可以结合垃圾实物和参观垃圾处理流程，认识垃圾的危害，提高源头分类的自觉意识和主动性。

可以说，遍布于城市不同区域的垃圾回收中心除了收集家具、建筑材料、化学制剂等废弃物外，一个重要的功能就是教育和引导市民主动自觉地开展垃圾分类。

而如今，通过一代人的努力，瑞典人自觉运用环保理念审视生活中的一切，养成了垃圾分类的良好习惯，形成了家庭传统和环保文化。可以说，良好的环保意识和垃圾分类教育是瑞典可持续发展的一个重要基础。

在这次培训中，给我们授课的是一位医学博士（图 3）。他是一名环保志愿者，关心全球气候变化，热心环保事业，令我印象深刻。

他每周在医院工作三天，业余时间用于其所热爱的环保事业。他将医院使用的厨余垃圾回收塑料袋改进为可重复使用的厨余垃圾桶（提箱），仅他工作的医院一年即节省了 4 万多个塑料袋。现在，斯德哥尔摩的各家医院都在使用他所发明的厨余垃圾回收桶。

可以说，充分发挥志愿者的作用，完全可以起到事半功倍的效果。

2.垃圾分类设施

瑞典的垃圾分类收集基础设施不仅极为发达，而且网络密集、系统完善、标识清晰，设计形象易懂，例如瓶（罐）垃圾桶设计成圆孔状，纸品垃圾桶设计成扁平状等，极大地提高了辨识度，进一步增强了垃圾分类的实操性。再如食品垃圾袋，采用可降解的材料制作，统一颜色、统一规格、统一设计，由垃圾回收企业免费提供。

这类垃圾袋在超市、便利店、回收中心随处可取。此外，管理部门在社区设有回收站，规模较大的区域设有回收中心，用于回收大件废物。回收中心还安排有咨询人员，引导前来丢弃废物的市民按分类处置废物。在哈马碧和皇家海港新区等一些新建的社区，已经使用了真空管道等先进的垃圾分类收集系统（图 4）。

小区垃圾分类回收设施（图 5）里面放置有几个金属罐，罐上分别标有金属、玻璃、纸张和塑料等字样，每星期回收公司派人把这些罐子里的废物运走。大型超市配有电子垃圾回收箱（图 6）和易拉罐、玻璃瓶回收机（图7），消费者分类投放后凭收据可在超市购物。

在垃圾分类设施的设计上更加突出场合特点和收集垃圾的适用性，例如大学走廊设置有垃圾分类桶，通过开圆孔、长槽及大开口，可分别投放饮料瓶、纸张或其它垃圾。

写字楼内公司的咖啡屋设有抽屉式的分类垃圾箱（图 8），以标签方式标明纸杯、不同颜色的瓶子、残余食品等垃圾应投放的位置。机场候机区只设置两个垃圾桶，分别收集饮料瓶和其它垃圾。旅游地设有较大的垃圾分类箱（图9）。

分类箱的颜色、图案、文字非常醒目。分类箱的投放口形状各异，指明无色玻璃瓶、有色玻璃瓶、纸制品等投放的位置。这一微小的举动显然是考虑到外国游客不一定熟悉瑞典的垃圾分类规定等因素。例如，我在 MAX 汉堡包店见到了设计最为细致的垃圾箱（图10）。

这个垃圾箱设有剩余液体饮料倾倒槽（加过滤网），还有餐盘、餐巾纸和店内出售各种饮料瓶的投放口。考虑到食客在倾倒食品残渣的过程中可能会弄脏手，垃圾箱上还附有抽纸小装置。而相比之下，一家快餐店室外就餐区的分类垃圾箱则简洁多了。

除了分类垃圾箱外，瑞典街道上还设置了具有压缩功能的垃圾箱，并在小区通过以上展示的部分垃圾分类设施，反映出瑞典人对垃圾分类严谨认真的精神、以人为本的理念、简洁适用的设计原则。瑞典的垃圾分类设施不完全由政府配备，单位和机构也可自行设置，且各具特点，已成为城市一景。

三、二手物品回收再利用

有一句谚语 ：一个人认为的垃圾，在别人眼中却是珍宝，这句话在瑞典的一家购物中心 ReTuna terbruksgalleria（图 12）得到了验证。

ReTuna 中心距离斯德哥尔摩 75 英里，是 Eskilstuna 市政府主导建立的一家家庭废旧物回收再利用企业，专门出售回收或翻修物品。市民将淘汰的电器、五金建材、家具、衣物、餐具等送到回收中心，免交垃圾处理费。资源回收站的员工对市民送来的物品进行修复或进行其他处理，然后再交由 ReTuna 场 14 间商店（图 13）出售。

ReTuna 一周开放七 天，每天的平均客流量在 600 ～ 700 人。而Eskilstuna 整个城市的人口不过 6 万多。中心的维修商铺创造了50 个工作岗位，为创业者和当地的工匠提供了新的空间。

ReTuna 中心于 2015 年开始运营， 开始的两年政府每年减免 250 万克朗租金，今年已经实现了收支平衡。中心还开办了废旧物加工处理培训班， 参加培训人员的各年龄段都有。

据中心负责人介绍，以前主要是收入一般和低收入的家庭来中心购物，现在越来越多的较高收入者也前来购物，主要是认可这种回收利用、节能环保的理念。RaTuna 的官网上写道 ：“可持续发展不是抑制购物和减少生活用品， 而是通过现有的资源获得更多。”

ReTuna 还是一个生活垃圾回收处理中心。市民们可以把家中小花园的树枝等垃圾送来，由中心分类后进行处理。而一些较为复杂的废物（如汽车电瓶等）、危险废物（如化学品），则交由中心的专业人员进行分类处理（图 14）。

在城市的小区中还设有旧物品回收间（图 15），市民们可以把家中不用的家具、衣物、玩具、书等旧物投放到不同的塑料桶内，由专业公司收取、处理和再利用。小区运动场地（图 16） 利用旧轮胎等制作运动器材，做到物尽其用，减少了垃圾量。

四、建筑垃圾管理

瑞典人对购买的二手房一般不进行再装修，因此不会产生装修垃圾。

50 年以上的建筑物归类为历史文化财产进行保护留存，也因此建筑物拆除较少，建筑垃圾量不大。拆除建筑物产生的建筑垃圾要在现场进行分类，工人们会将钢筋、木头、砖块等分别投放到不同的运输箱体内（图 17）。建筑垃圾运输车将箱体集中运输，车辆干净整洁。同样，建筑垃圾也推行再利用， 有些石块就地用作围墙材料（图 18），有的经过破碎分级后分成不同的粒径，用于道路回填或地基回填，还有的利用建筑垃圾在屋顶养殖绿色植物，形成绿色屋顶景观，形成了一道靓丽的城市景观。

五、启示及建议

2017 年， 北京市清运处理的生活垃圾 924.77 万吨，其中生化处理占22%， 焚烧占 40%， 填埋占 38%。虽 然北京市的垃圾处理技术并不落后，但是由于受“邻避效应”等因素的影响， 垃圾焚烧能力建设仍然滞后，垃圾填埋比例较大。

我在瑞典见到的收集家庭餐厨的垃圾袋是纸制的，在瑞典垃圾焚烧厂看到的生活垃圾也没有水，这决定了瑞典可以采取更为环保的垃圾处理路线。

而在我国，由于饮食习惯和生活方式， 决定了餐厨垃圾量较大，在家庭生活垃圾（不含可回收物）中占比约为 75%，加之垃圾分类不够，造成生活垃圾含水率高达 60%，由此降低了垃圾热值， 产生了大量易对污染环境、难以处理的渗滤液。所以，做好垃圾分类是做好垃圾管理的前提和保障。为此提出以下建议 ：

一是完善垃圾管理体系。

参照瑞典的成功经验，进一步完善垃圾管理的法律法规体系、税收费用体系、垃圾分类体系和运营管理体系，进一步强化政府、企业、市民的责任和义务，加强精细化管理能力建设，提升公民的守法意识和行为自觉性。围绕源头减量， 通过立法明确生产者和消费者的义务， 即生产者有回收废弃物的义务，消费者则有对废弃产品及包装按要求进行分类投放的义务。鼓励生产商向市场投入绿色产品，并支持回收和循环利用。应当推行垃圾处理按量收费制度，通过经济手段鼓励市民减少垃圾量，推动垃圾分类工作。

二是加强垃圾分类知识教育和宣传。

虽然北京市开展了“进校区、进社区”等垃圾分类宣传活动，但教育队伍的资源有限，教育普及面还很不够。因此要发挥市宣传部门和各级政府、机构、社区的宣传组织作用，大造垃圾分类声势，形成社会共识氛围。通过通俗易懂、喜闻乐见的方式，向广大市民群众普及垃圾分类知识，了解各类垃圾的处理方法，让广大市民群众懂得为什么要进行垃圾分类和怎样分类。此外，还要发挥环卫企业的专业化作用，组织市民到垃圾填埋场参观，让他们看到堆积如山的垃圾，树立垃圾危机意识 ；组织市民到垃圾焚烧厂开展科普教育活动，了解环保知识， 消除对二噁英的恐惧感。

三是发挥志愿者作用。

北京市拥有大量的高素质人才，社会责任意识比较强，可先对志愿者队伍进行宣传教育，通过他们的宣传、引导和带动， 普及垃圾分类知识，同时还可以请他们对垃圾分类工作进行监督和指导，增强广大市民群众的环保意识。要通过多种途径，采取多种有效手段，提高广大市民群众垃圾分类的主动性、自觉性， 这是做好垃圾分类的基础性工作。

四是做好垃圾再利用。

在街道、社区设立二手物品和危险废物收集处理站，由专业人员进行分类和处理，改变物资回收以“拾荒者”为主的局面。成立专业回收公司，对低利润废弃物回收再利用进行适当补贴，调动回收公司的积极性，既可以提高垃圾分类效果， 消除危险废物威胁，又可以提供一些就业岗位。

北京市每年的二手房交易十几万套，交易成功后大都进行再装修，由此每年会产生百万吨的装修垃圾。应号召、鼓励市民进行“绿色”装修，同时通过经济手段，提高家庭装修垃圾的清运费用，以此减少装修垃圾的处理量。对新建或拆除旧建筑产生的建筑垃圾， 进行现场分类或处理，争取就地或就近再利用。

作者简历：（来源于北京市城市管理委员会官方网站）

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编辑 |刘影、赵凡

统筹 | 谷林

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