一日两文，可再生能源发电补贴政策改革已上路
近年来，垃圾焚烧发电补贴政策改革的消息不断发出，行业密切关注。2019年两会期间，全国人大代表就此提出建议，后财政部给予回复，再次引发行业热议。行业普遍认为垃圾焚烧发电补贴改革已蓄势待发。2020年1月20日，财政部连发两文对可再生能源发电产业的未来发展以及可再生能源电价附加补助资金管理做出调整。两文分别于2月3日及5日发布，E20研究院迅速对此次两文进行联合解读。
来源：中国固废网 作者：李少甫
近年来，垃圾焚烧发电补贴政策改革的消息不断发出，行业密切关注。2019年两会期间，全国人大代表就此提出建议，后财政部给予回复，再次引发行业热议。行业普遍认为垃圾焚烧发电补贴改革已蓄势待发。2020年1月20日，财政部连发两文对可再生能源发电产业的未来发展以及可再生能源电价附加补助资金管理做出调整。两文分别于2月3日及5日发布，E20研究院迅速对此次两文进行联合解读。
E20研究院曾对2019年财政部对全国人大代表建议的回复做出深度解读，文中对可再生能源以及垃圾焚烧补贴的背景进行了一定梳理，此篇不再赘述，请参见（链接→深度解读丨补贴退坡，请放慢些脚步）。
此次发布的两个文件分别为《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建（2020）4号）（下称《意见》），以及《关于印发<可再生能源电价附加补助资金管理办法>的办法》（财建（2020）5号）（下称《办法》）。两个文件均由财政部、国家发展改革委及国家能源局共同签署，发文时间均为2020年1月20日，从内容来看两文也有非常紧密的关联。E20研究院认为，同期颁布的两个文件的核心应是4号文件《意见》。《意见》的本质内容属于规划性质，对我国可再生能源的发展给予了肯定，同时对我国可再生能源发电产业的发展规划进行调整。而《办法》可看作是此次《意见》的配套文件，是在《意见》规划调整下《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建（2012）102号）文的修订版，主要通过调整可再生能源电价附加补助资金的使用方式以支持《意见》中规划的稳步落地。同时部分内容也是《意见》的具体实施办法。
除了可再生能源发电产业进入转型升级的要求外，此次两文的发布同时也致力于解决可再生能源补贴缺口不断扩大及拖欠问题。E20研究院对两个文件的主要内容，尤其是可能对垃圾焚烧发电补贴产生影响的内容进行解读。
《意见》指出，“非水可再生能源发电已进入产业转型升级和技术进步的关键期”，明确提出“风电、光伏等可再生能源已基本具备与煤电等传统能源平价的条件”，因此此次文件中直接涉及的补贴退坡甚至取消措施主要针对风电及光伏等可再生能源。E20研究院认为，从近10年来风电及光伏产业发展及各种文件的发展历程来看，此次提出的部分内容对垃圾焚烧有一定借鉴作用。值得注意的是，垃圾焚烧发电除了是可再生能源的一种形式外，其本质是生活垃圾处理的主要手段，公用属性较强，因此垃圾焚烧发电的补贴调整虽然会原则上符合此次《意见》中的内容，但形式上将与风电及光伏会有所区别。
《意见》明确了改革后的补贴原则为“以收定支”，意在从根本上降低补贴缺口扩大的可能性。总体机制为，财政部每年将根据补助资金（来自于可再生能源发展基金）的增收水平确定当年度新增补贴总额。而后国家发展改革委及国家能源局在新增补贴总额范围内，确定当年度可纳入中央财政补贴范围的可再生能源发电项目。此次“以收定支”中的“收”并非以补助资金的总额为参考，而是以增收水平为参考，E20研究院认为，新增项目补贴资金仅由增收进行支付，此举将有效保障存量（已在1-7批目录中）项目的补助资金不受影响。
《意见》中明确提出“新增海上风电和光热项目不再纳入中央财政补贴范围”，E20研究院认为，《关于完善风电上网电价政策的办法》中已取消2021年以后并网的陆上风电项目补贴，《关于2018年光伏发电有关事项的办法》中加快了光伏发电电价的退坡，此次再取消新增海上风电及光热项目补贴，将使得新增补助资金向含生物质在内的其他可再生能源项目偏移，有望保障更多生物质发电及垃圾焚烧发电项目的补助资金。
《意见》提出“经审核纳入补贴目录的可再生能源发电项目，按合理利用小时数核定中央财政补贴额度”，E20研究院认为，此举意在为单一可再生能源发电项目制定补贴上限，合理分配补助资金。单个项目补贴资金额度根据国家发展改革委核定电价时采用的年利用小时数和补贴年限确定。达到补贴资金额度的项目不再享受国家补贴，但仍可按照燃煤发电上网基准价与电网企业进行结算。这一点在2006年的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中就有提到，“发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价”。预计后续分类型的管理办法中将作出详细规定。
《意见》中的“充分保障政策延续性和存量项目合理收益”一条中提到“价格主管部门将根据行业发展需要和成本变化情况，及时完善垃圾焚烧发电价格形成机制”。E20研究院认为，单独提出完善垃圾焚烧发电价格形成机制在一定程度上证明了垃圾焚烧与风电、光伏等可再生能源发电项目存在本质区别，需单独看待。另外虽需调整价格形成机制，但要“充分保障政策延续性和存量项目合理收益”也给垃圾焚烧企业吃下了定心丸。
垃圾焚烧项目收入主要分为两部分，即政府支付特许经营协议规定的垃圾处置费，以及发电上网销售电价。上网电价中的国家补助目前的形成机制为（0.65元-燃煤标杆价-地方补贴0.1元）。（参见：深度解读丨补贴退坡，请放慢些脚步）而垃圾处置费是垃圾焚烧项目作为为城市提供生活垃圾处理服务的服务费，一般垃圾焚烧项目的招投标以此价格为主要内容，目前均价在65-70元/吨（链接→《垃圾焚烧发电PPP项目成本测算及分析报告》(2018版)发布；垃圾焚烧BOT项目成本测算和分析报告2.0版即将发布）
《意见》提出要通过竞争性方式配置新增项目，“通过市场竞争的方式优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目”。E20研究院认为，这一点在风电及光伏发电项目中已有实践，而垃圾焚烧由于具有较强的公共服务属性，补贴市场化可行性尚有待商榷。
《意见》对补贴的兑付流程也提出了优化要求，具体内容在同步公开的《办法》中有详细内容。
《意见》最后提到“鼓励金融机构按照市场化原则对列入补贴发电项目清单的企业予以支持”以“切实解决企业合规新能源项目融资问题”，同时鼓励创新融资方式，如资产证券化（ABS）等。E20研究院认为，从垃圾焚烧项目来看，签订了特许经营协议，一般收入较为稳定，且一般通过与政府方合资设立SPV形式与母公司风险隔离，符合资产证券化的基本要求。若垃圾焚烧项目资产证券化得以推行，将大幅提升垃圾焚烧企业融资能力及现金流有效管理能力，有利于行业的进一步发展，尤其是改善市场下沉至县镇后，小体量项目稳定运营能力不稳定的情况。
首先，《办法》是在《意见》的框架下对于补助资金的管理制订的“细则”，因此沿袭了诸多《意见》中的主体原则内容，如“以收定支”等。
《办法》对《意见》中的“存量项目”及“新增项目”进行了准确定义，即以《办法》印发为节点（2020年1月20日），印发前已审核纳入清单的为“存量项目”，印发后审核的为“新增项目”。为垃圾焚烧行业内部对于判定项目类型确立了标准。
《办法》中指出，“新增项目”将由国家发展改革委及国家能源局“根据可再生能源发展规划、技术进步等情况，在不超过财政部确定的年度新增补贴总额内，合理确定”，而“存量项目”则“经电网企业审核后纳入补助项目清单”。E20研究院认为，对新增项目和存量项目进行分类管理有助于提高效率，存量项目无需重新申报审核，符合《意见》中“充分保障政策延续性和存量项目合理收益”的要求。
《办法》提出，“国家发展改革委、国家能源局应按照以收定支原则，制定可再生能源发电项目分类型的管理办法，明确项目规模管理以及具体监管措施”。E20研究院认为，垃圾焚烧发电将出台“分类型的管理办法”，更符合垃圾焚烧发电行业特性，将区别于风电、光伏等可再生能源相关政策。
对于补助资金需求的确认，《办法》提出，“电网企业收购补助项目清单内项目的可再生能源发电量，按照上网电价（含通过招标等竞争方式确定的上网电价）给予补助的，补助标准=（电网企业收购价格-燃煤发电上网基准价）/（1+适用增值税率）”。E20研究院认为，此项规定对于垃圾焚烧发电项目影响不大（垃圾焚烧发电项目上网电价补贴请参见深度解读丨补贴退坡，请放慢些脚步），此次文件中给予的计算公式仅为基础公式，强调补贴扣税后发放，而对于垃圾焚烧项目则需参考垃圾焚烧发电项目的补贴文件，如《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）。
与2012的《暂行办法》相比，此次《办法》中对补贴的兑付流程进行了优化，具体内容不赘述，请参见《办法》全文。
总体来看，此次两文的发布中可以看到我国对可再生能源发电产业补助政策改革的决心和力度，这次的文件虽然主要针对风电及光伏等再生能源发电补助，但对下一步即将开展的垃圾焚烧发电项目补助政策改革有诸多指导及借鉴意义。我们认为垃圾焚烧发电补贴政策的改革已在途中，基本原则及内容将以此次两文件（尤其是《意见》）为基础，“充分保障政策延续性和存量项目合理收益”的同时“合理确定需补贴的垃圾焚烧发电项目新增规模”。
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编辑 |郭香莲、刘影
统筹 | 谷林
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