财政部、住房和城乡建设部、水利部近日在联合印发的《关于开展“十四五”第二批系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》专家表示，与“十三五”时期的海绵城市建设相比，三部门“十四五”时期将开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作，统筹考虑城市内涝防治、径流污染控制、雨水资源化利用和水生态修复等多个目标。
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海绵城市建设步入全域推进新阶段
来源：中国财经报 作者：戴正宗
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城市内涝缓解了，人居环境变美了，人民群众点赞了。“十三五”期间，在中央财政的支持下，海绵城市建设在全国许多城市陆续展开，不仅大幅缓解了城市内涝现象，还有效改善了城市人居环境。
为进一步推进海绵城市建设，财政部、住房和城乡建设部、水利部近日在联合印发的《关于开展“十四五”第二批系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》（以下简称《通知》）中明确，2022年将组织第二批海绵城市建设示范竞争性选拔工作，中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中，入选城市最高可获补助11亿元，补助资金根据工作推进情况分3年拨付到位。
专家表示，与“十三五”时期的海绵城市建设相比，三部门“十四五”时期将开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作，统筹考虑城市内涝防治、径流污染控制、雨水资源化利用和水生态修复等多个目标。与此同时，示范城市要统筹使用中央和地方资金推进海绵城市建设。此外，海绵城市建设还要健全“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，不断强化绩效管理激励约束机制，将有限的财政资金用到刀刃上，管好政府“取之于民、用之于民”的“钱袋子”，做到花钱必问效、无效必问责。
“系统化全域推进海绵城市建设，是财政部、住房城乡建设部、水利部去年4月印发的《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》中首次提出来的。”中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心助理研究员覃凤琴告诉记者，作为海绵城市建设试点工作的一项重大突破，系统性、全域化推进将是海绵城市建设的发展方向，因为海绵城市建设不是单一的工程建设，海绵城市也不是独立的某个项目，建设海绵城市需着眼于建设人水共生的和谐城市生态，需采取系统化、全局观的理念来推进海绵城市建设，从根本上达到优化城市水环境、提升城市水安全的目的。
覃凤琴认为，本次海绵示范城市建设要在区域流域、城市、设施、社区等不同层级进行系统研究，统筹区域流域生态环境治理和城市建设，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和排涝工作，遵循区域生态基础设施连续性、完整性原则，结合开展城市防洪排涝设施建设、地下空间建设、老旧小区改造等，构建健康循环的城市水系统，在所有新建、改建、扩建项目中落实海绵城市建设要求。
“我们要用系统化、全域化的理念建设海绵城市。”E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛介绍，从系统化角度看，海绵城市建设不仅涉及防洪排涝，还涉及水土涵养、地下管网、城市景观、交通出行、污水厂提标改造等方方面面的工作。只有统筹考虑内涝防治、径流污染控制、雨水资源化利用和水生态修复等多个目标，海绵城市建设才能实现更宜居、更安全、更节能、更生态的最终目标。从全域化角度看，海绵城市建设更应关注上下游水体断面的质量，而并非把着眼点放在行政区域划分上。
“什么是海绵城市？”薛涛告诉记者，顾名思义，海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。系统化全域推进海绵城市建设，主要是通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流。
为高质量推进海绵城市建设，《通知》明确，中央财政按区域对示范城市给予定额补助。地级及以上城市中，东部地区每个补助总额为9亿元，中部地区每个补助总额为10亿元，西部地区每个补助总额为11亿元；县级市中，东部地区每个补助总额为7亿元，中部地区每个补助总额为8亿元，西部地区每个补助总额为9亿元。补助资金根据工作推进情况分3年拨付到位。
在覃凤琴看来，中央财政补助资金会产生“一石三鸟”的作用。一是中央补助在一定程度上弥补了地方财力的不足，让地方能够放心地进行海绵城市建设。二是充分发挥中央资金的引导带动作用。中央补助不但可以带动地方政府投入资金进行海绵城市建设，还可以引导社会资本的参与。三是提高资金的使用效率。中央补助可以通过统筹各方面的资金，提高资金的使用效率，比如充分发挥水利、生态环保等方面资金“一钱多用”综合效益。
海绵城市建设涉及到的投资也不少，光是排水管网的改造就投入巨大。有城市曾做过测算，市区内现有的排水管网改造每平方公里大致需要1亿元的投资。
“有鉴于此，《通知》提出鼓励吸引社会资本参与，在财政承受能力、债务风险可控的前提下，可将相关项目纳入本省当年新增专项债券项目需求清单。”覃凤琴告诉记者，“十三五”时期，很多试点城市建设主要通过PPP（政府和社会资本合作）的模式推进。虽然PPP模式在参与公共基础设施建设方面，发挥了积极的作用，但也存在因运作不规范引发了质量不高、监管不到位等问题，产生了一定的债务风险。所以，“十四五”时期，各试点城市要更加规范社会资本参与项目。
“‘十四五’时期，各地开展海绵城市建设，不会完全采用PPP模式。”薛涛告诉记者，随着中央财政对地方政府债务、政府购买服务以及PPP模式的进一步规范，以前那种完全政府付费类的PPP项目在逐渐减少。按照财政部2019年印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）要求，新批PPP项目必须要有10%的营业收入，否则，《实施意见》就会以“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”为由不予审批。所以，各试点城市只有将海绵城市的要素与有运营收入的污水厂资产进行“打捆”，一般满足污水处理厂能够产生10%以上的营业收入后，才适合申请PPP项目入库。
财政资金是纳税人的钱，钱是怎么花的？花到了什么地方？取得了哪些成效？这些问题是老百姓最关心的。同样，海绵城市建设所花的财政资金，也要看绩效，确保有限的财政资金用在刀刃上。为此，《通知》明确，财政部会同住房城乡建设部、水利部按照预算管理有关要求开展绩效评价。绩效评价结果将与中央财政资金拨付、后续批次示范城市申报名额等挂钩。
覃凤琴认为，三部门对各地绩效指标进行考核将会产生两方面的意义。一方面，能够健全“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，明确绩效管理责任约束，做到花钱必问效、无效必问责。另一方面，不断强化绩效管理激励约束。按照权责对等原则，中央财政在明确绩效管理责任的同时，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，调动其履职尽责和干事创业的积极性。绩效评价结果将与中央财政资金拨付、后续批次示范城市申报名额等挂钩，可以极大地激发地方的积极性。
绩效评价，对各试点城市完善决策、改进管理发挥了积极的作用。覃凤琴介绍，绩效指标主要包含以下几个方面的内容：产出绩效（内涝防治、雨水收集和利用）、管理绩效（立法及长效机制、规划建设管控制度、绩效考核制度、投融资机制、培训宣传与公众参与）、资金绩效（资金下达及时性、资金的协同性、资金使用的有效性）、满意度（公众对海绵城市建设的满意度）。
“对于海绵城市建设开展绩效评价，从技术的角度讲，有一定的难度。那就是，如何对‘海绵体’的实际效果进行计量。”薛涛告诉记者，建海绵城市就要有“海绵体”。城市“海绵体”既包括河、湖、池塘等水系，也包括绿地、花园、可渗透路面这样的城市配套设施。雨水通过这些“海绵体”下渗、滞蓄、净化、回用，最后剩余部分径流通过管网、泵站外排，从而可有效提高城市排水系统的标准，缓减城市内涝的压力。
“比如，作为‘海绵体’，下沉式广场，以及各种湿地在把雨水的遗留污染进行削减后，其发挥的作用如何用监测仪器进行监测呢？与此同时，相关部门怎么才能做好对海绵城市建设进行长期的跟踪，确保‘海绵体’正常发挥作用等都是待解的难题。”薛涛对记者说，“从技术角度讲，相关部门对海绵城市建设进行全面的绩效管理，特别是在指标化、实时化、全面跟踪化等方面，所付出的成本会相当高，技术管理难度也相当大。有鉴于此，我们要充分认识海绵城市绩效评价目前所存在的困难，并拿出行之有效的方案，对海绵城市建设进行全方位的绩效管理。”
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编辑 | 刘彤、王媛媛
统筹 | 李晓佳