垃圾焚烧又迎最严标准？行业需“尽力而为”更需“量力而行”
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近日，江苏省生态环境厅发布关于征求《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准（二次征求意见稿）》意见的通知。与各地方标准相比，该标准征求意见稿中的氮氧化物、汞及其化合物的排放浓度限值更为严格，颗粒物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳、二噁英类等排放浓度限值与国内已发布的最严格的地标一致。整体上来看，江苏省生活垃圾焚烧大气污染物排放标准的有组织排放控制的严格程度处于最严水平。由此引发关注。
“没有最高，只有更高”，似乎已经成为地方制定环保标准的定律。而在“二十大”报告中则明确指出，公共服务要“尽力而为、量力而行”。这也给环境治理指明了方向，在我国无害化的大部分工作已经完成的背景下，只为末端治理提供服务的环境产业部分，以及一味追求末端治理业绩的环境治理思路，实际上都是难以为继的。
来源：中国固废网 作者：易君仁
城镇污水处理和生活垃圾焚烧发电服务“排行榜”评价系列标准发布实施
近日，江苏省生态环境厅发布关于征求《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准（二次征求意见稿）》意见的通知。与各地方标准相比，该标准征求意见稿中的氮氧化物、汞及其化合物的排放浓度限值更为严格，颗粒物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳、二噁英类等排放浓度限值与国内已发布的最严格的地标一致。整体上来看，江苏省生活垃圾焚烧大气污染物排放标准的有组织排放控制的严格程度处于最严水平。由此引发关注。
“没有最高，只有更高”，似乎已经成为地方制定环保标准的定律。而在“二十大”报告中则明确指出，公共服务要“尽力而为、量力而行”。这也给环境治理指明了方向，在我国无害化的大部分工作已经完成的背景下，只为末端治理提供服务的环境产业部分，以及一味追求末端治理业绩的环境治理思路，实际上都是难以为继的。
环境产业有两个领域是最早发育成熟并引领整个行业发展的，一个是市政污水行业，另外一个就是垃圾焚烧行业。伴随着我国大中小城市以及城镇化建设的高速发展，城市垃圾逐渐增加，每年产生数亿吨垃圾，“垃圾围城”成为很多地方必须面对的问题。垃圾焚烧因为占地小、效率高等优点，逐渐成为很多城市的主要选择。
但随着我国垃圾焚烧投运设施的不断增多，很多早期设施由于“年代久远”已经设备老旧，加上管理和运营也并不完善，产生的臭气及对周边环境的污染频频遭到居民投诉，被生态环境部列为环境风险重点监管对象。
为了推动垃圾焚烧厂清洁燃烧，与周边群众和谐相处，变“邻避”为“邻利”。我国进一步收紧污染排放控制标准。2014年，国家标准《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014）发布 ，被誉为“史上最严”新国标。同年7月1日起新建生活垃圾焚烧炉正式实施该标准，2016年1月1日起原有生活垃圾焚烧炉执行本标准。
对比旧国标GB18485-2001版，2014版标准全面收紧了烟气中各项污染物的排放限值，对公众关心的二噁英类污染物的限值由之前1.0ng/m³调整至0.1ng/m³，下降了10倍，自此，我国垃圾焚烧发电全面进入高标准严要求的“强监管”时代。
新标准实施以来，我国垃圾焚烧发电企业污染物排放达标率稳步提升，垃圾焚烧厂采用的工艺以及排放标准逐步跟国际接轨，部分工艺、设备、标准达到国际先进水平。
2020年1月1日，《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014）修改单开始执行，对 GB 18485-2014 的前言、规范性引用文件、废气采样、监测频次及测定方法等内容进行了修改，而未涉及排放限值。
之后，为适应大气污染防治的需求，部分省市开始出台更为严格的地方标准。
如今年6月，陕西省生态环境厅就制定《关中地区生活垃圾焚烧大气污染物排放标准》强制性地方标准向社会公示。文件显示，陕西省亟需开展关中地区生活垃圾焚烧大气污染物排放地方标准制定工作，制定严于国标的地方标准，推动垃圾焚烧发电企业提标改造，倒逼行业提升污染治理技术和运行管理水平。
除上述江苏、陕西两地之外，截至 2021 年年底，针对生活垃圾焚烧大气污染物排放，国内已有上海、深圳、海南、福建、河北、天津、山东等省市征求、制定并发布地方标准。目前国内各地已经发布的垃圾焚烧标准均为强制性地方标准。
此外，还有一些省市在相关政策中对垃圾焚烧发电厂的排放标准做了相应的规定，例如《东莞市环境空气质量达标规划（2018-2025）》要求生活垃圾焚烧发电机组烟气氮氧化物排放浓度控制在100mg/m³以下，《武汉市2018年拥抱蓝天行动方案》提出垃圾焚烧发电企业实施烟气脱硝提标改造后排放氮氧化物浓度不高于100mg/m³，厦门在《厦门市大气污染排放标准》（DB35/323-2018）规定垃圾焚烧锅炉氮氧化物排放标准50mg/m³，远低于欧盟指令标准的200mg/m³。整体来看，各地方标准的排放限值普遍严于现行国家标准GB 18485-2014，部分污染物排放指标比欧盟还要低，污染物指标也有不同程度的扩充。
国内生活垃圾焚烧污染排放标准制定情况
在各地像军备竞赛一样，忙不迭提高排放标准的同时，垃圾焚烧企业也在强监管中，不断加强技术改造，及时淘汰老旧设备，为本地区良好生态环境的达成与垃圾焚烧行业整体技术进步贡献着力量。
随着垃圾焚烧污染物排放标准的趋严，垃圾处理装备的相关标准也会更加严格，对于垃圾焚烧企业来讲，处理成本也相应的会继续提高。部分早期建设的垃圾焚烧厂还将面临达标困难、排污费用高，以及实际提标过程中的技术改造难题等。
如2019年，安徽安庆皖能中科环保电力有限公司被诉大气污染一案引发行业关注。据报道，安庆皖能公司建厂时，技术条件是参照《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2001）。而2016年新标准GB18485-2014施行后，对于垃圾焚烧厂的排放标准变得更为严格，从而会导致一批沿用老旧设备的垃圾焚烧厂出现持续性的超标排放。
安庆皖能公司认为，尽管新的标准曾给垃圾焚烧厂19个月的缓冲期，即提供其足够的期限进行技术改造。但是现实情况是，随着中国生活垃圾数量高速增长，垃圾焚烧厂承载着特定范围内的生活垃圾处理责任，如果停炉进行技术改造，除了付出较大的经济成本外，很可能面临着该地区的生活垃圾无法消纳的问题。
虽然涉事环保企业的说法，并不能成为其超标排放的理由，但也侧面反映了标准提高后，大部分企业所要面临的现实问题。
从成本投入角度看，以江苏为例。据江苏生态环境厅在《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准（二次征求意见稿）》编制说明中的测算显示，仅针对氮氧化物提标，在原有SNCR工艺基础上增加SCR脱硝工艺，需增加的处理设施投资成本约800-1200万元/条生产线，以及运行成本17.8-21.6元/吨垃圾。增加PNCR脱硝工艺，需增加的处理设施投资成本约250-300万元/条生产线，以及运行成本6.8-9.0元/吨垃圾。
不仅需要企业进行设备改造的一次性投资，远期的运营成本也会提高。由此可见，对于企业来讲因环保要求“提标”改造的资金压力可能被无限放大。
而从近几年的市场运营情况来看，垃圾焚烧行业的经营情况并不乐观，其中比较突出表现是，各类费用被拖欠的情况逐渐凸显。被欠款的部分不仅有国补，还有省补以及垃圾处理费。根据芜湖生态协会2022年8月匿名调查结果，浙江、江苏、安徽、山东、江西等5省11座垃圾焚烧厂被拖欠的国家电价补贴约3.41亿元，被拖欠省级电价补贴7501万元、垃圾处理费6177万元。
另一方面，近年来，国家发改委、财政部等先后从补贴时长、国家财政支出比率等方面“收紧”对垃圾焚烧发电的政策福利。而国补取消后这部分费用的支出需要由地方政府承担，这对经济形势下行又承受着后疫情冲击的各级地方政府来说，无疑是“雪上加霜”。
对比各省市目前已发布的地方垃圾焚烧污染物排放标准来看，普遍指标要求均要严于国标。以海南为例，海南省《生活垃圾焚烧污染控制标准（DB46/484-2019）》提出的部分污染物限值分别是（日均值）：颗粒物8mg/m³、二氧化硫20mg/m³、氮氧化物120mg/m³，氯化氢8mg/m³、二噁英0.05ngTEQ/m³。这些限值比国家现行的GB18485-2014标准提高了50%-84%，、比欧盟2010标准提高了20%-60%，尤其是二氧化硫和氯化氢限值，比国标分别提高75%和84%。
有相关人士在接受媒体采访时曾指出，“这种大幅度的提高率并不是一个‘适度提高’的做法。在海南省目前经济总量和经济水平远远落后于内地发达省市的情况下，让地方政府有限的财政收入去投在一个大气污染物‘排放贡献’占比微弱的垃圾发电领域，严重违背了循序渐进的发展要求。”
广州市城市管理和综合执法局二级调研员熊孟清在接受中国固废网采访时表示，标准的设定首先就是要坚持适用即可原则，不必过度保护。应结合当地天、地、人共生状况，提出满足实际生态环境保护需求的污染物排放标准，它可能高于国标或欧洲标准，也可能会较低；其次，要坚持全域生态环境保护原则，执行区域和国家层面的强制性排放标准，即使高于实际需求也应执行；第三就是应避免污染物排放标准成为技术和招投标门槛，成为国内统一市场建设的阻碍。
而要执行严格的垃圾焚烧污染物排放标准，有相关专家也强调，必须与技术发展水平和经济投入相配套，否则行业发展问题将更加突出。
在我国提出“双碳”目标的背景下，经济、环保以及低碳已经成为了新价值体系的三大标尺。E20研究院院长傅涛表示，以前我们衡量价值的标尺是经济因素，之后是环保，习总书记提出“绿水青山就是金山银山”将经济和环保进行了完美统一，而低碳的提出，让我们有了第三把标尺。以前我们做的节能和中水回用是出于经济的考量，而非以低碳为目标，“双碳战略”会影响到我们的产业发展、产业路线、发展模式。
垃圾处理行业同样如此，污染物被汇集到垃圾处理厂，我们用能源把垃圾处理干净，要尽量减小能源的消耗，尽量把垃圾中的资源和能源重新导入到低碳的循环中去，垃圾就成为了经济核算的资源。
未来在低碳和环保之间会存在博弈，而低碳的维度会越来越高。如果只片面追求标准的不断提高，必然也带来能源消耗的增加，只环保不低碳的环保，也必然不是未来的真环保。
对于垃圾焚烧领域而言，简单利用垃圾焚烧污染物排放标准的不断提升来实现高质量发展，实际上是“杯水车薪”，如果不能很好平衡低碳、环保、经济三者的关系，就可能过分强调某一个环节从而走向极端，高投入最后很可能会导致“唯标准论”，从而事倍功半。
根据住建部《2021城市建设统计年鉴》公布的数据来看，我国城市污水处理规模达到约2.07亿吨/日，城市生活垃圾焚烧量达到约71.95万吨/日，这两项数字都位居世界前列。总体来看，我国环保行业经过20多年的黄金发展期，行业项目建设高峰期已经过去，需要寻求能够高质量发展的路径。（相关阅读：薛涛：长期性多重利空，环保黄金期已结束，何以破局）
“但高质量的着力点不是无害化本身，无害化只是环境产业的起势，无害化不能盲目地提高排放标准，标准提高一点，就意味着公共服务巨大的财政投入，是不能承受之重。”（相关阅读：二十大学习之十九：如何定义环境产业高质量发展的价值？）
傅涛认为，当前无害化的大部分工作已经完成，我国现行的污水排放标准、垃圾焚烧烟气排放标准等很多指标要求与国际比较已经相当严格。环境排放标准不宜也不会再大尺度提高，如去年生态环境部、住建部、国家发改委、水利部等4部委印发的《深入打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》，明确表示：不应盲目提高污水处理厂出水标准、新扩建污水处理厂。间接印证了这一趋势。
“二十大”明确提出公共服务要“尽力而为、量力而行”。傅涛指出，二十大之后，公共服务领域投资拉动的动力会变小，一个原因是地方政府支付能力变弱，因为花钱的地方太多了，而且环境产业已经触碰到了公共服务的天花板，保障公共服务是政府初心，“尽力而为，量力而行”已经透露很清晰的信息，以高质量、高品质为追求，只为末端治理提供服务的环境产业部分以及环境治理思路将难以为继。以强制性排放标准刺激释放城市环境末端治理市场空间的日子也将一去不复还。
当公共服务的标准、公共服务的量在不断增长的时候，环境产业表现为积极公共服务，看上去蒸蒸日上、估值很高，是因为它不断的在壮大和发展。当“量力而行”的天花板压下来以后，当达到小康以后，以无害化为核心的环境产业面临体量和利润都会下降的困局：一是收益率下降，因为政府对公共服务的收益率是有约束的，不可能再出现高额收益；二是增长率下降，不是说不增长了，而是增长率不可能那么高了；三是应收账款的增加。无论体量和利润，都会下降，这是提供基础公共服务的环境产业所面临的必然困局。
在当前的背景之下，对于环境产业而言，要么在末端治理的成本中心里逐渐消亡，要么在“绿水青山就是金山银山”的价值挖掘中涅槃升级。过去的环境产业以末端治理为主业，以无害化为产业核心能力，鲜有探究无害化之后的资源化、商品化之路。在产业链上下游延伸，从而创造新的价值，只有创造价值而不是花费成本，这个产业才有立足基础。（相关阅读：二十大学习之十八：环境产业的结构性调整和系统性重构）
本期编辑：焱焱
统筹：李晓佳
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