观点分享 | 张晓晶：既要“摸着石头过河”，又要坚持顶层设计
基层探索与顶层设计相结合的改革路径。改革方式的“摸着石头过河”早期特征和党的十八大以后强调的顶层设计，两者之间并无矛盾，也都不是中国的改革与其他国家改革之间的根本差异所在。区分改革方式的中国特色与其他模式的根本差异在于出发点的不同。从邓小平发动改革，解决温饱和基本实现小康社会，到习近平推动全面深化改革，满足人民日益增长的美好生活需要，一脉相承的是以人民为中心的发展思想。以提高人民生活水平为出发点和落脚点，决定了改革的终极目标，由此选择改革方式，确定改革时间表，完善推进改革的路线图，从根本上否定了任何先验的模式，也从实践上证明了中国经验的有效性和一般意义。
——蔡昉
张晓晶
国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任
中国社会科学院经济研究所研究员、副所长
说到小平同志作为改革的总设计师，我们往往就会想到，中国自上个世纪70年代末以来的改革，应该是顶层设计的结果。但如果再谈到当年安徽凤阳小岗村的故事，我们又会觉得，改革更应该是从底层发力、逐步扩展开来。事实上，中国的改革恰恰是这两个故事的合一，既有顶层设计亦有基层探索；二者的有机联系与频繁互动，才是改革走到今天的要诀。如果只在于某一个方面，都难以获得今天这样的良好局面。
不过，纵观改革40年的历程，有时候顶层设计多一些，有时候基层探索多一些，这往往会带来改革进程中的“不平衡”。比如双轨制改革阶段，基层探索多一些，但因没能在顶层设计上有一个预先的谋划，付出的成本就多一些；再比如今天的国企改革，顶层设计多一些，出了一些条条框框，但实践上落实得不够，基层探索不够踊跃，结果就是国企改革的成效也打了折扣。再比如，本轮国际金融危机以来的金融创新与大发展，也是在顶层设计上缺乏一个成熟的思路，实践走在前面，监管走在后面，以致杠杆率高企，金融风险攀升，成为三大攻坚战首先要解决的问题。还有房地产的发展，也是缺少总体谋划和长效机制，“十年九调控”，结果不尽如人意。在经济发展方面，过于重视速度与赶超，忽视了全面协调可持续，也使得发展不平衡问题非常突出。这不仅是顶层设计不够（比如转变增长方式1995年就提出了），还在于落实得不够，是改革的不配套。
当然，对于改革不能苛求。从哲学层面讲，都要想好了再做，是不现实的。美好的蓝图也是来自于对实践的认知。蓝图绘得好不好，甚至取决于对于实践把握的程度。从实践到认识，再实践再认识，这恰恰说明了基层探索与顶层设计的一个辩证关系，也是知行合一的一个根本体现。
一、“摸着石头过河”寻找改革的突破口
改革之初，完整的蓝图是没有的。因此改革的总设计师提出是要“摸着石头过河”。农村改革，包括企业改革、非公经济发展等，都基本上是“摸着石头过河”。这是有原因的。一是中国要搞的社会主义市场经济，没有先例可循，要靠自己闯；二是中国幅员广阔，发展不平衡，各地差异大，面临的挑战不同，解决的途径也各异；三是，这些能够摸到的石头，恰恰是从基层探索中“脱颖而出”的，是改革的突破口。根本上来说，正是实践探索发现了问题，也找到了解决办法，才为改革提供了样本和借鉴。如果说改革要取得成效，需要的是问题导向，那么这些问题恰恰来自于实践，来自于基层探索。
二、小平南方讲话后市场化改革的整体推进
1992年初小平南方讲话为为走上中国特色社会主义市场经济道路奠定了思想基础。1992年10月的中共十四大明确了建立社会主义市场经济的改革目标，1993年11月的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定“50条”》的行动纲领，决定改变过去的“整体渐进、阶段突破”改革战略，提出了“整体推进，重点突破”的新方针。50条《决定》选择财税体制、银行体制、外汇管理体制、国有企业体制、社会保障体制等五个重点方面进行配套改革，使市场经济制度的框架得以形成。从1970年代末市场化取向改革的发端，到1990年代初朝向建立社会主义市场经济体制的整体改革推进，中国经济改革迈出了更加坚定、更为有力的步伐。首先，从发展商品市场到发展要素市场；其次，从微观改革到宏观改革；第三，从主要关注效率到更加注重公平。
三、缺乏顶层设计之弊：渐进式改革及其局限
渐进式改革是中国经济改革道路的最主要特征，是中国改革取得成功的宝贵经验。渐进式改革不是表现为首先打破旧的体制，而是首先在旧体制的“旁边”或“缝隙”中发展起新的体制成分。随着这种新体制成分的发展及其在整个经济中所占比重的扩大，逐步地深化对旧体制的改造。这种改革采取先易后难、先表后里的方式，在旧有制度的框架内审慎推进改革，具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征。也因为如此，新旧体制在一段时期内的并存是渐进改革的重要特征。而对旧体制的容忍，一方面是在改革初期适当维持既得利益以减少改革所面临的社会阻力的需要，另一方面，新体制的成长不会在一夜之间完成，因此也是实现体制平稳转轨的需要。
不过，在肯定渐进式改革取得巨大成果的同时，也应看到这种模式充满着“改良主义”的色彩，即在不彻底否定旧体制的前提下逐步引进市场因素。中国改革基本上遵循了一条“周边推进”的战略，先处理一些容易解决的问题，将最难处理的问题放到最后来解决。这种做法具有稳健的一面，但也带来很多挑战：一是双重体制的摩擦，二是不同领域的改革未能协同推进，三是不平衡战略带来的问题。
以上问题表明了渐进式改革的局限。这一局限的根本表征在于没有从总体上对改革进行顶层设计，改革缺乏协同性、系统性、全面性，从而使得不同领域的改革有快有慢，有的改了有的没有改，于是导致体制性套利，滋生出一大批既得利益者，并使得进一步的改革障碍重重，全面而彻底的改革难以推动。
四、缺乏基层探索之弊：王安石变法与休克疗法
仅有基层探索、缺乏顶层设计会带来不少问题。顶层设计强调整体性，而且由顶层推动也具有权威性、合法性（基层探索有时是“擦边球”）。因此，顶层设计非常有必要，往往也很受青睐。不过，顶层设计独木难支，单单顶层设计是没有生命力的。这里举出两个典型：一个是中国历史上的王安石变法，另一个前苏东国家的休克疗法。
北宋时期的王安石变法在中国历史上占有重要的地位。其变革的初衷是好的，并且由当时的神宗皇帝支持，但效果却并不理想，一个重要的原因就在于过分注重顶层设计而忽略了基层探索，特别是改革蓝图在基层“施工”中变了形。
前苏联东欧国家休克疗法的特点是试图在短期内全面、彻底地摧毁计划经济体制的各项制度安排，然后通过一整套激进的转型措施（如经济自由化、财产私有化与宏观稳定化）迅速建立起市场经济的制度框架，从而实现从计划到市场的一步跨越。
休克疗法为什么不成功？
尽管我们可以提出很多的原因，比如忽略了制度支撑的重要性；忽略了政府在转型中的重要作用；以及休克疗法的三项内容（价格自由化、私有化、政府维持财政平衡和宏观稳定）不能同时实现等。但一个重要的原因是，休克疗法作为一种理想的设计，还没有经过实践的检验，还未在基层探索中得到有力的支持。
五、新时代全面深化改革需要顶层设计与基层探索相结合
新时代的全面深化改革，既凸显了顶层设计的重要性，如强调改革的系统性、整体性、协同性；又意味着基层探索的必要性，如国企改革，中央地方关系改革以及更好地发挥政府作用等，都需要在实践中趟出一条新路来。因此，顶层设计与基层探索的有机结合才是推进全面深化改革的必经之途。
其一，顶层设计的重要性。顶层推动是中国改革的宝贵经验，它可以确保改革的政治合意性、政治可行性和政治可信性。顶层设计涉及三方面内容：一是加强对改革的研究，做好充分理论准备；二是需要从整体上把握改革，系统设计，全面推进，避免碎片化；三是加强改革的机制设计。
其二，基层探索与试点是改革取得成功的保障。中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。要采取试点探索投石问路的办法，取得经验形成共识。对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，或者在改革试验区进行探索。成功了就及时推广，出现问题就及时纠错，把风险和影响控制在局部范围。同时，当改革遇到困难和阻力的时候，往往是基层探索创新能够真正趟出一条新路。
第三，坚持顶层设计与基层探索相结合是全面深化改革的必由之路。一是出于维护改革发展稳定大局的需要；二是由全面深化改革的复杂性、艰巨性决定的；三是为了提高改革决策的科学性。
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下期解读嘉宾：张宇燕