破解区域教育困局：财政约束下的区域教育价值和策略

“我国的财政制度和教育财政制度发展的历史和现实挑战是怎样？”

“区域教育发展的过程中政府的教育财政来源主要是什么？”

“在有限的财政经费约束下，区域教育资源如何分配？”

带着这些问题，2019年8月5日，21世纪教育研究院和中国资助者圆桌论坛（CDR）合作开展“我国教育财政制度约束下的区域教育发展”主题沙龙，旨在为中国资助型基金会提供我国教育发展过程中教育财政制度的背景脉络，在省级统筹，以县为主的基础教育格局中，区县一级政策的资源统筹能力如何影响该区域的教育发展。以期助力其进一步的理解政府行为，从而找到更有效的方式和方法与政府对话，提高资助工作的效益。本次沙龙邀请21世纪教育研究院副院长方华和北京大学中国教育财政科学研究所田志磊进行分享，20多位来自不同基金会的小伙伴参与了现场讨论。

方华 21世纪教育研究院副院长

改革开放至今，我国通过发布一系列的教育财政政策使得教育财权逐渐下沉到地方，形成了我国省级统筹、以县为主的教育财政格局。2012年后，国家财政性教育经费占国民生产总值的比例已保持着超过4%的水平，但一些经济欠发达地区的教育经费仍然不足。面对着有限的资源和国家财政政策的约束，区域教育应该使用怎样的策略才能在体现教育价值的前提下破除区域教育面临的重重困局？21世纪教育研究院副院长方华站在教育实践者的立场，分享了他在江西省弋阳县做教育局长期间通过分配有限资源来解决区域教育问题的经验。

区域教育财权体制

我国的基础教育财政政策归结起来就是一句话：省级统筹，以县为主。省级统筹就是包括中央财政和中央专项补助都是配套给省级人民政府的，再加上省级政府自己的财政供给放在一起进行统筹分配，由县级政府支配管理。所以我们的教育发展的人权、财权和物权的基本权力都是在县一级的，县级教育局具有一定的财政空间和权力。

虽然县级政府拥有真正的财权和事权，但是所谓“上面千根绳，下面一根针”，县级政府要考虑的并非只有教育一个领域。省级政府统筹经费拨给县级政府后，县级政府要对这笔钱用在什么地方进行详尽的预算。过去我们政府的预算多靠经验支撑，决定经费的分配方法。而近年来地方政府进行财政预算时的方法有所改进，由过去靠经验转变成了使用一套“财政因素分配法”套用公式、模型进行预算分配，情况较过去有了改善。

区域教育财政尤其不发达区域的教育财政的另一重要问题是经费不足。当前的教育公用经费有经费保障机制进行保障，中央和地方按比例分摊的方式进行分配，中央占大头。例如县教育局要做一个800万的项目，中央和省级政府可能负担80%，县级政府负担20%，即160万。对于中央财政而言，其实已经负担了大半经费，但由于地方财政的“线头太多”而“针太少”，再加上一些税费后县级财政实际负担的比例基本要达到35%左右，对于很多不发达地区的财政而言很难负担。这就体现了一个不发达区域教育财政的重要问题：对于发达地区而言，它能够用足政策，其配套措施是往高走的，而不发达地区对政策的态度只能是尽力而为。所以对于地方财政而言，其真正的财政能力取决于它的分配方式和渠道。

区域教育有哪些资源需要分配？

对于教育现实而言，需要考虑的资源并不像常人理解的只有钱这么简单，它主要包括了五个方面的内容：教育政策、教育投入、师资队伍、教育评价和学生生源。

区域教育的资源代表了政府对区域教育的发展定位和发展愿景。比如，政府下发文件说我们要大力发展城南教育，这就是一种政策资源。又比如政府投入几个亿的重金在某地购地建九年一贯制的、3000学位的学校，这就是一种教育投入的资源。

对于教师队伍的建设而言，很多地方有一个误区，就是以个体思维来考虑教师队伍建设问题，纠结于某一个老师愿不愿意留在乡村，而不是用群体思维考虑。一些政策会鼓励教师“扎根乡村”，但这其实存在两大问题：第一，谁真正愿意扎根乡村？第二，扎根乡村就真正能拯救乡村教育吗？这说明很多表面光鲜的政策在不同区域的真实教育情境下其实很难落地，我们的政策应该给予区域以更多的教育自主权，让他们因地制宜地思考问题、解决问题。我曾在弋阳的时候，虽然存在着师资不足的问题，但是县域教师政策向农村倾斜后，分城乡来看，城里的教师缺口低于10%，而农村的缺口低于8%，这样使得农村的教师队伍得到了稳固，也体现了县域整个教育发展的愿景。

教育评价是被许多地方忽视的重要资源。教育评价的核心是多元、多向度，不能用同一把尺子去衡量所有人，我们不能把小县城的教育质量和北京海淀区、东城区来直接对比，这就是为何国家政策叫县域内城乡教育一体化，而非全国城乡教育一体化。教育评价对于区域教育而言最重要的资源价值就是“让乡村教育站在舞台中央”——无论谁来视察、参观弋阳教育，我们都让农村、偏远地方的学校来介绍，全县的教师培训有一半以上我们都让乡村老师去培训。城市教师有城市教师的特点，乡村教师有乡村教师的优势，让薄弱的教育者站在舞台中央能大大促进他的发展动力。

而对于生源资源，我们既不能过于看重，也不能对生源问题有意的淡化。我们必须看到，学校离开了学生生源就是巧妇难为无米之炊，我们不能说生源就是一切然后让学校进行抢夺，但也不能故意淡化生源作为一种教育资源对区域教育的重要意义。

江西弋阳在2013年-2017年间到底发生了什么？

破解“城挤乡空”的问题

大班额问题是全国各地教育面临的难题，2019年7月10日，教育部、国家发改委、财政部联合下发意见，要求争取到2020年底，全部消除66人以上超大班额，基本消除现有56人以上大班额，全国大班额比例控制在5%以内。具体到区域教育现状上，大班额问题的背后是更为严峻的“城挤乡空”问题——大量农村学生涌入城市，导致城市优质学校人满为患，而农村学校缺无人就读。

面对“城挤乡空”的问题，关键要对问题进行正确解读和目标设定。需要明确的是，不是所有的农村学生向城市涌入都是教育和学校层面的问题，很大一部分是城镇化的结果，与政府整个在城乡的资源配置有关。而根据2018年的数据表明，一些地区城镇化的速率和乡村学生涌入城市学校的速率差异率在17%-21%左右，这表明很多儿童进城读书并不是因为城镇化带来的，而是由于县域层面对公共教育政策、投入和资源配置没有达到城乡一体化，而这部分儿童才是区域教育应关注和解决的对象。

对问题的根源进行厘清后就能形成问题的解决思路：通过多在城市建学校或是依靠行政力量强迫学生回流农村都不是应有之举，前者只是一味的资源投入，不解决根源问题，学校只会建一所满一所。而后者则直接依靠行政力量，效用尚且不谈，若事事依靠行政力量只会对区域教育生态造成进一步的破坏。弋阳通过坚持国家的就近入学原则使得城挤乡空和城市大班额现象在几年时间内逐渐消退，在不新建学校的情况下，弋阳小学从平均65人、最高近90人的班额，下降到52人，初中原来平均63人，最高85人的班额被控制在49人，最大不超过55人。

营造良好的教育生态——创新开展家校合作

对中国区域教育而言，面临的最基本问题就是没有给学生营造良好的教育生态。人作为最基本的生物体，会受到周边“生态”的强烈影响。对于教育而言，这个生态包括了学校、家庭、学生、政府等一系列与教育相关的人与事的关系。教育应该为学生营造一个良好的生态，让学生在这个生态环境中不断自我发展，成长为一个不一样的、更好的自我。

我在弋阳任教育局长期间，通过家校合作的方式来营造整个弋阳的教育生态，提出了“以良好的校风影响家风逐渐改变民风”的口号，“为教育寻找合伙人”。家庭和学校在教育孩子方面，如同一个股份公司，家长是公司的董事长，学校是公司的CEO，家长是公司的终身持股人，学校是公司的阶段持股人。通过家庭和学校的紧密合作，来为学生营造良好的教育生态。

留守儿童——课外互助组

当今社会各界对留守儿童问题分外关注，但通常提及留守儿童时有三个问题没有明确：第一，没有明确留守儿童到底存在哪些问题；第二，没有明确外界能够给留守儿童带来什么帮助来解决问题；第三，大家认为通过政府和社会力量可以替代家庭和家庭教育来解决问题。实际上，面对留守儿童问题，区域教育要尽力而为，但要坚持顺势而为的原则，不能替代家庭做努力。

弋阳的解决方案是在弋阳教育生态下，成立学生的校外互助组。在弋阳一般每几个村庄就有一所学校，每个村庄读书的孩子年龄、层次各异。这些学生由于是留守儿童，存在很多放学后不做作业、爷爷奶奶无法管教的问题。弋阳县根据这些留守儿童的年龄、年级设立校外互助组，每个互助组配备一到两名家长志愿者。小组人员由老师进行安排，学生自愿选出组长、副组长等职位。每天互助组的小组放学后就集体到其中一家里写作业，写完后再各回各家。互助组在几年内发展到了1900多个，不仅大大降低了留守儿童放学后安全隐患、转变了学生的学习态度，更提升了邻里之间的教育生态，促进了邻里关系。

辍学率大幅降低

2016年年初，弋阳县的初中生辍学率高达33%左右，即1000个进入初一就读的学生到了初三就只剩下660多人。义务教育阶段辍学对于学生、学生家庭会造成巨大的影响，更可能对社会带来负面影响，造成一系列社会问题。解决辍学问题首要的是厘清问题的原因，真正家庭贫困导致学生辍学的比例很少，绝大部分都是源于孩子本身对学习的不热爱甚至厌倦。这其中有环境、个体差异的原因，但同时也有家庭和学校教育的原因，这是我们必须面对的。这背后的问题其实是用统一的、唯一的标准对所有农村的、城市的孩子进行评价，让他们往同一个目标学习。只有真正实现因材施教，为不同学生设立不同的评价目标，让学生向着不同的方向发展，才能在解决这些教育问题的同时真正成就鲜活的、多元的个体。

21世纪教育研究院作为民间教育智库，长期致力于教育公共政策的研究与倡导，秉承“以社会力量推动教育变革”的使命。2019年初研究院在往期六届“地方教育制度创新奖”的基础上，联合澳门同济慈善会、北京蓝驰公益基金会启动“推动地方教育制度创新”项目，希望通过案例研究、平台建设、推动支持等路径助力地方教育良性发展。因资助者是推动我国教育发展的重要社会力量之一，是营造改革氛围的助力者，为此理解政策、有效与政府对话并提供具有现实依据和可行的政策建议是资助者应具备的能力。故本次沙龙为该项目的组成部分。