国浩视点 | 详解《新证券法》关于法律责任的变化

我国证券法律责任体系包括证券刑事责任、证券民事责任和证券行政责任。其中证券刑事责任的主要规定在《刑法》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”一章，包括欺诈发行股票、债券罪等，证券法采用援引方式对证券刑事责任进行规定；证券民事责任则主要适用侵权责任法的相关规定，现行证券法的部分条款明确规定了当事人享有的民事权利，在该等民事权利受到侵害时，可以作为请求权基础。根据行政处罚法定原则，必须经法律、行政法规、地方性法规或部门规章明确规定，才可以设定行政责任。有鉴于此，现行证券法主要对证券行政责任进行了规定，并专设“法律责任”一章予以强调。

2019年12月28日上午，十三届全国人大常委会第十五次会议以167票赞成、1票弃权表决通过了《中华人民共和国证券法（修订草案）》，修订后的证券法（2020年3月1日生效，以下简称“新证券法”）相较于现行证券法，对“法律责任”的相关条款有了较大幅度的修改。本文从虚假陈述的法律责任、内幕交易的法律责任、操纵市场的法律责任以及关于投资者保护的法律责任等角度，通过比较证券法修订前后的具体条文，对新证券法关于法律责任的规定进行解读。

一、虚假陈述的法律责任

(一) 虚假陈述的民事责任

关于虚假陈述民事责任的一般性规定体现在第69条，而新证券法体现在第85条。后者相较于前者：（1）增加“未按照规定披露”，但未增加“未按照规定报送”为虚假陈述需要承担民事责任的类型。不同于行政责任，根据现行证券法，只有在信息披露存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏时，才涉及追究民事责任。新证券法将民事赔偿责任的适用范围扩大到了“未按照规定披露”；（2）将过错推定责任扩展到了发行人的控股股东、实际控制人。发行人的控股股东、实际控制人应当与发行人承担连带赔偿责任，且法律上推定发行人的控股股东、实际控制人有过错，除非其能够证明自己没有过错的。实践中，举证证明存在过错并证明过错与投资者损失之间存在因果关系的难度较大，过错推定责任实质上是将举证责任倒置，更有利于投资者主张民事赔偿责任，有利于保护投资者。具体条款及修订内容如下：

（注：阴影加粗部分为修改，删除线部分为删除，下同。)

(二) 虚假陈述的行政责任

现行证券法关于虚假陈述行政责任的一般性规定体现在第193条；而新证券法体现在第197条。后者相较于前者：（1）在条文中不再根据虚假陈述发生时间的不同，强调发行人与上市公司的区别，统一表述为“信息披露义务人”；（2）将原第一款“未按规定披露”的规定与原第二款“未按照规定报送”的规定合并为条文第一款，统一为一种需要承担行政责任的虚假陈述类型；（3）区分“未按规定报送或披露”与“信息虚假”的处罚标准，“未按规定报送或披露”的处罚标准（详见条文第一款）低于“信息虚假”的处罚标准（详见条文第三款），体现差异化；（4）除信息披露义务人外，强调发行人控股股东、实际控制人的行政责任，增加“组织”为发行人控股股东、实际控制人需承担行政责任的情节，相较于现行规定的“指使”，并不要求行为人的主观状态一定为故意，而更多地强调行为人在活动中所处的客观地位以及产生的客观作用；（5）大幅提高了对虚假陈述行为的处罚力度。具体条款及修订内容如下：

(三) 发行阶段虚假陈述的行政责任

现行证券法关于发行阶段虚假陈述行政责任的规定主要体现在第189条、第192条；而新证券法主要体现在第181条、第182条。后者相较于前者：（1）将适用情形由“不符合发行条件，以欺骗手段骗取发行核准”扩大到“在发行文件中虚假陈述”，不再以“不符合发行条件”、“发行核准”为构成要件。换言之，即使发行人符合发行条件但存在虚假陈述或者发行人（尚）未获核准、注册，也有可能被追究行政责任。（2）区分发行人与发行人控股股东、实际控制人的处罚标准。对于发行人的罚款以“非法所募资金金额”为计算标准，对于发行人控股股东、实际控制人的罚款以“违法所得”为计算标准。（3）删除了对保荐人直接负责的主管人员和其他直接责任人员撤销任职资格或者证券从业资格的规定。（4）大幅提高了对发行阶段虚假陈述行为的处罚力度，且处罚力度大于一般的虚假陈述行为。具体条款及修订内容如下：

(四) 违反消极信息披露义务的法律责任

现行证券法关于消极信息披露义务的规定主要体现在第78条，相关法律责任体现在第206条以及第207条；而新证券法主要体现在第56条，相关法律责任体现在第193条。后者相较于前者：（1）将消极信息披露义务的义务人由“国家工作人员、传播媒介从业人员和有关人员”扩大到“任何单位和个人”。（2）增加了关于“传播媒介及其相关工作人员”不得从事与其工作职责利益冲突证券买卖的禁止性规定，最高可处“没一罚一”。（3）明确规定任何单位和个人违反消极信息披露义务，给投资者造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任。（4）大幅提高了处罚力度。具体条款及修订内容如下：

二、内幕交易的法律责任

(一) 内幕交易的民事责任

根据现行证券法第73条、新证券法第50条的规定，内幕交易是指证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人利用内幕信息从事证券交易活动。二者对于内幕交易的定义未发生变化，但对于内幕信息知情人的范围进行了修订，明确增加了以下主体为内幕信息知情人：（1）发行人；（2）实际控制发行人的公司及其董监高（3）因与公司业务往来可以获取内幕信息的人员；（4）上市公司收购人或者重大资产交易方及其控股股东、实际控制人和董监高。并将证券监管机构、证券服务机构等证券市场参与主体的有关人员明确为“因职务、工作可以获取内幕信息”的有关人员。

现行证券法关于内幕交易民事责任的规定主要体现在第76条第三款；而新证券法主要体现在第53条第三款以及第54条第二款。后者相较于前者：（1）内幕交易民事责任的承担主体不仅限于“行为人”，内幕交易涉及的主体，包括内幕信息知情人、非法获取内幕信息的人员、接受泄露信息的人员、进行证券买卖交易的人员等，均可能成为被追究民事责任的主体。（2）新增关于证券市场其他参与主体的从业人员及监管人员利用未公开信息进行交易的禁止性规定及对应的民事责任，明确将该等主体纳入需承担民事责任的主体。具体条款及修订内容如下：

(二) 内幕交易的行政责任

现行证券法关于内幕交易行政责任的规定主要体现在第202条；而新证券法主要体现在第191条。后者相较于前者：（1）删除了对于内幕交易行为的具体表述，改为“违反本法第五十三条的规定从事内幕交易”；（2）对于违法所得高于或等于50万元的情形，由“没一罚五”改为“没一罚十”；对于没有违法所得或违法所得不足50万元的情形，最高可罚500万元。（3）新增关于证券市场其他参与主体的从业人员及监管人员利用未公开信息进行交易的禁止性规定，明确将该等主体纳入需承担行政责任的主体。具体条款及修订内容如下：

(三) 股票限制转让的法律责任

作为内幕交易的预防措施，公司法、证券法及相关法律法规对股票限制转让的情形进行了规定。现行证券法关于股票限制转让法律责任的规定主要体现在第38条、第304条；而新证券法主要体现在第36条、第186条。后者相较于前者：（1）删除了对于证券类型的列举表述，统一表述为“证券”。（2）明确列举公司法为规定股票限制转让的法律之一。（3）将“买卖”证券扩大为“转让”证券。（4）明确规定持股5%以上股东、实际控制人、董监高以及持有IPO前已发行股份或定增股份的股东为股票限制转让的主体。（5）将持有期限、卖出时间、卖出数量、卖出方式、信息披露等方面不符合规定均明确为违法转让的具体情形。（6）新增“没收违法所得”为处罚措施之一。具体条款及修订内容如下：

(四) 短线交易的法律责任

短线交易同样属于预防内幕交易的措施之一，现行证券法关于短线交易法律责任的规定主要体现在第47条、第202条；而新证券法主要体现在第44条、第189条。后者相较于前者：（1）除上市公司外，新增“股票在其他全国性证券交易场所交易的公司”持股5%以上的股东及其董监高为短线交易的行为主体，将挂牌公司明确纳入监管。（2）将短线交易中“股票”的概念，扩大到其他具有股权性质的证券。（3）将交易对象的持有人由持股5%以上的股东及董监高扩大到其配偶、父母、子女及代持主体。（4）将处罚措施中的“可以并处罚款”改为“并处罚款”。具体条款及修订内容如下：

三、操纵市场的法律责任

在追究操作市场行政责任过程中，最为关键的是对于操作市场行为的认定。现行证券法关于操纵市场法律责任的规定主要体现在第77条、第203条；而新证券法主要体现在第55条、第192条。后者相较于前者对操作市场行为的定义有了大幅度的修改：（1）除“影响”外，明确将“意图影响”证券交易价格或证券交易量的行为定义为操纵；（2）明确增加列举4种市场操纵的操作手段，包括“不以成交为目的，频繁或者大量申报并撤销申报”、“利用虚假或者不确定的重大信息，诱导投资者进行证券交易”、“对证券、发行人公开作出评价、预测或者投资建议，并进行反向证券交易”以及“利用在其他相关市场的活动操纵证券市场”。（3）对于违法所得高于或等于100万元的情形，由“没一罚五”改为“没一罚十”；对于没有违法所得或违法所得不足100万元的情形，最高可罚1,000万元。（4）加大了对责任人的处罚力度。具体条款及修订内容如下：

四、新增与投资者保护相关的法律责任

新证券法新增投资者保护专章，与此相对应的，在法律责任方面同时新增了与投资者保护的相关规定。具体违法行为、责任类型及条文如下：

五、小结

综上，新证券法对于虚假陈述、内幕交易、操作市场及投资者保护相关法律责任的修订，体现了以下特点：（1）监管范围的扩大化，立法结合司法实践，将多变的各类违法行为纳入了监管；（2）处罚力度的加强，随着市场经济的发展，罚款标准相应提高，违法成本的加大有利于遏制违法行为的发生；（3）民事过错推定责任的普遍化，对于投资者追究民事责任的情形，更多地适用过错推定原则，实质上将举证责任倒置，并进一步完善了证券代表人诉讼制度，有利于投资者追偿；（4）新增关于投资者保护的相关法律责任，切实维护投资者合法权益。

此外，新证券法“法律责任”章节首次增加了关于证券市场诚信档案的规定，并进一步强调了民事赔偿责任优先的原则，为打造规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提供了坚强的法治保障。

作者简介

周 邯

国浩上海办公室律师

业务领域：公司法、证券法、金融等

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