从政策洼地到改革高地：国家级新区二十年变迁与西咸新区的改革维新｜新区新城的逻辑

文 | 许伟明 （方塘智库文旅中国研究中心主任）

黄浦江的对面是浦东。每当站在上海外滩，观看对面由摩天大厦构成的天际线，我总会想到，早在1990年之时，那边还是一片农村和田地。

浦东的故事始于1992年。那年，浦东新区获批成立国家级新区。后来如同大家所知道的，一座现代都市拔地而起，其经济体量已占上海的三分之一，并成为中国经济崛起于全球的象征之一。

后来，天津滨海新区再次成就了一个国家级新区的发展标杆。2006年获批成为国家级新区以后，如今其经济总量已占天津半壁江山，并成为过去十年中国产业布局和经济增速的最大赢家。

正是在这两大国家级新区的巨大示范效应下，直到今天这种新区新城的发展模式依然为很多城市和地方政府所追捧，而国家在一段短暂的暂停批复后，也已经重启了国家级新区的审批。

从2014年起，国家级新区数量逐步增加，有时一个月批两个，有时一天同时宣布两个。截至到2015年12月，已有16个，空间分布也从东部沿海延伸到中西部、东北地区的广阔空间。

显然，国家级新区的稀缺性已不比当年，以至于被观察者和媒体表述为“含金量”明显降低了。不仅如此，国家级新区也不再是国家进行重要产业布局的路径指南，再加上中国经济面临深度调整、转型升级的压力，国家级新区的价值重估已经开始在民间和官方展开。

时代已大不同，国家级新区已没有一夜暴富的奇迹，更不能期待一夜暴富的奇迹。在经历了二十多年的试验发展之后，不仅已经获批的国家级新区内部在思考国家级新区将向何处去，而且，国家级新区所在地的政府以及国家也在思考国家级新区将向何处。

尽管国家级新区对接国家战略、承担国家使命的角色没有改变，但在新阶段里，国家级新区事实上已经从政策洼地，变成了改革高地。如果说浦东、滨海成为国家级新区，意味着获得了一台大功率的快车；那么后来的新区，则相当于拿到了一本驾驶证，但得自己来打造车辆。

这样的思考，在西咸新区同样存在:打破对特殊政策的依赖，在改革维新的逻辑之下，系统性思考和建构对国家所赋予的战略定位和发展任务的实践，并在全球化、信息化、互联网、经济转型升级、城市治理变革、产业结构调整等多重背景下，立足现实，寻找适宜于自身的发展模式和路径，动态对接国家“创新、协调、绿色、开放、共享”等最新理念。

在方塘智库看来，这亦将成为中国国家级新区的发展新的战略常态和思维常态，去此，则别无他途。

浦东新区成为中国经济崛起于全球的象征之一

1摆脱对特殊政策依赖

按照官方定义，国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合功能区。

今天来看，虽然国家级新区越来越多，但是新区作为一个改革开放实验区的实质没变。尤其是成为国家级，就意味着其开发建设上升为国家战略，成为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，目标、发展定位等都由国务院统一进行规划和审批。

所以，每个新区都要承担一到多个的国家改革和发展的试验命题。自贸区制度创新怎么搞，这是浦东新区当下要做的试验。港城互动怎么做，天津滨海新区来试验。土地管理制度怎么改革，在四川天府新区试验。在新区探索的过程中，无论是成功的经验，还是失败的教训，都对相关领域的发展建设具有巨大的借鉴或规避价值。

具体到西咸新区，得到的国家命题是“创新城市发展方式”。这和西咸新区的特殊情况密切相关。西咸新区是西咸一体化、构建大西安背景下诞生的，而这块位于两市接合带的土地原本的城镇化基础又较为薄弱，如何在此营造一个城乡一体化、产城融合、集约高效、绿色宜居的新型城市，这样的社会试验，无疑对整个中国的新型城镇化具有鲜明的样本价值。

过去4年多里，西咸新区提出城市发展应该从开发土地转变为“开发人”，以“大开大合”的模式、五个组团的布局，来杜绝城市的“摊大饼”；以“核心板块支撑、快速交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的理念，来营造一个绿色城市；用“海绵城市”，进行城市雨洪管理；用干热岩等技术，作为城市获取清洁能源的手段。此外，西咸新区还在农民利益保护、河流治理、历史文化保护等方面进行持续的探索。

从理念到具体做法，从宏观到微观，西咸新区对创新城市发展方式的改革规划是颇为立体的。这些再加起来，致力于“打造西部乃至全国范围内的特色新型城镇化样本”。

2015年11月，西咸新区被列入第二批国家新型城镇化综合试点地区名单。按要求，西咸新区到2017年要形成可复制、可推广的经验，到2020年在全国范围内全面有序推广试点成功经验。

此外，通过对所有国家级新区的对比分析可以发现，多数新区所在的城市，都面临着老城人口超限，城市发展空间不足的问题。而新区的建设，将拓展新的城市空间，为城市的发展带来增量，通过新旧城联动发展纾解老城市的压力。因而，新区也被视作国家对区域经济发展的一种政策投放和城市空间优化的赋能。

例如，早在2011年，兰州城关区的人口密度达到了上海最密集地方的两倍多，老城区167平方公里土地全部用完。江北新区所在的南京市，根据“六普”数据，其老城区8个街道的常住人口密度，超过4万人/平方公里。

西安老城人口超载的情形，同样严重制约了西安城市价值的提升。过去十来年里，西安的城市体量已扩大数倍，急需寻找到新的城市发展空间。（具体分析，可参照方塘智库此前的文章《西咸新区的城市价值：大西安城市营造的新变量和中国城市化的新想象》）

新区作为城市型空间增量，恰好能在承接人口转移、拓展城市空间上发挥作为。比如，西咸新区就希望通过新兴产业的集聚，不断完善基础设施，推动生活和营商成本相对降低，等等，从而促进西安的经济要素向新区转移，减轻西安现有城市压力。

由于获得国家在政策、资金等方面的支持，以及更大的体制机制的改革空间，新区的发展速度普遍更快，成为辐射带动区域发展的重要增长极。增长极的打造，可以实现以点带面，带动全省乃至更大范围的经济发展与产业升级。

比如，西咸新区的一个使命是，“构建社会经济发展新的增长极，打造全国区域协调发展的国家级新区”。去年，西咸新区地区生产总值近400亿元，较上年增长11.7%，虽然体量还不是很大，但总体增长速度快于全国和所在地区的平均增速。

西咸新区得到的国家命题是“创新城市发展方式”

2动态化对接国家战略

国家会在不同的发展阶段，动态提出新的战略。而国家级新区的发展，也是一个动态发展的过程。在国家提出新的战略的大背景下，作为先行先试的国家级新区，更有责任去积极对接国家新战略。

以两江新区为例，它的一个新定位是，“打造丝绸之路经济带和长江经济带重要交汇点”。两江新区早在2010年成立，彼时这两个经济带的战略还尚未提出。但随着这两个经济带的建设上升为国家战略，相关的国家级新区，也就主动对接融入，推动国家战略的落地。国家级新区的建设，必然是所在区域对接国家战略的改革高地。

2015年4月和7月，国家发改委等引发的两个针对国家级新区的文件，都明确提出，各国家级新区规划建设，要和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、新型城镇化等重大国家战略，形成有效的衔接。

而2014年1月西咸新区或批复时，“一带一路”战略构想提出虽只有3个来月，但已明确写入西咸新区的发展定位：“丝绸之路经济带的重要支点，我国向西开放的重要枢纽”。

由于陕西地处古丝绸之路的起点，西咸新区地处欧亚大陆桥的枢纽，其开发建设，势必和“一带一路”战略紧密挂钩。西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军说，“陕西省在‘一带一路’战略中有着重要地位，作为陕西最大的新开发区域，西咸新区承担着这方面的使命。”在这个过程中，西咸新区将成为“新丝路上最大城市新增部分”。

2015年7月，国家发革委发布《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》，对西咸新区提出的要求是：重点围绕推进“一带一路”建设，创新城市发展方式和以文化促发展的有效途径开展探索。

西咸新区留存着大量的周秦汉唐的历史文化遗产，尤其帝王陵遗产、历史古迹，在营造城市的进程中如何保护历史文脉，是西咸新区首先必须持续探索的。

对此，王军说，“这是国家对西咸新区首次提出的任务。我们要发挥好陕西富集的文化资源，一方面要依托陕西大量的遗址、文物、古迹；另一方面就是每年陕西高校毕业的30万大学生，这是陕西的重要竞争力。”

“在互联网时代产业之间的界限变得模糊，更趋向于融合发展，既要瞄准历史遗存和丝绸之路等传统文化资源，同时还要利用互联网手段推动文化产业创新发展，从这个意义上来讲， ‘互联网+’就是最大的文化产业。”王军希望，西咸新区能够给年轻一代创造更多的创业机会和就业岗位，让新生代参与到西咸新区的事业发展中来，真正地以文化促发展。

如果说，最早西咸新区的建设是按照国务院批复的《关中-天水经济区规划》，促进西咸一体化，建设大西安，把西安建设成国际化大都市。那么，随着西咸新区成为国家级新区，以及承载的使命任务的逐渐加码，国家级新区所扮演的角色，也越来越丰富。

西咸新区的发展需要对接“一带一路”等国家战略

3历史性看待城市营造

很多人会感叹，包括西咸新区在内的后来批复的国家级区未能赶上一个“国家队”还很稀缺的年代。后来者的陆续加入，不断分走和稀释社会对国家级新区的关注。

在此背景下，国家级新区已不仅近是镁光灯下的明星区域，国家级新区从政策洼地，变成了改革创新的高地。

在方塘智库看来，在这些国家级新区需要快速建设的时期，中国经济下行压力越来越大，不但未能为这些国家级新区的开发建设提供一个有利的宏观环境，反过来却需要这些国家级新区通过自身的改革和试验，为整体的宏观经济转型提供支撑。

如果说浦东、滨海获得国家批复就已成功一半，那么，如今的国家级新区在获得批复时，征程才刚刚开始；如果说之前的国家级新区较多体现出国家层面从优惠政策到重大项目布局的直接支持的话，那么，现在的开发区更多的表现为对国家重大改革任务领取和地方基于自身发展现实展开改革的主动性努力。

近两年，中国经济的整体下行。钢铁、有色、化工、煤炭和汽车等行业的产能过剩，以及房地产市场下行，让中国经济的下行压力越来越大。在方塘智库看来，近两年国家级新区数量大增，客观上也有在经济下行的背景下，国家需要借助新区寻找经济发展动力。

这种背景下，更需要充分发挥国家级新区的改革价值。作为先行先试的区域，国家级新区的的优势在于，其在探索发展的过程中，拥有更大的允许试错空间，以及相应建立起一套试错、容错和纠错的机制，这恰恰是国家级新区最大的政策红利。

国家级新区，其命维新。在中国经济发展进入新常态之下，包括西咸新区在内的国家级新区，唯有通过机制体制的改革创新，精细化的发展，构建起自身优势，将国家级新区从政策洼地，逐渐转变为改革高地。

在这样的背景下，国家级新区的发展需要注意的是：

首先，更加注重创新型增长。如西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军所说，“当今的新区建设，已经从过去指望国家给特殊政策，转变为新常态下的自我体制机制改革和创新，我们要改变既有思维，加大探索，先行先试。这对西咸新区来说既是压力也是动力。”

2015年4月和7月，国家发改委先后下发的两个文件，都强调了国家级新区在创新体制机制上的意义。《关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知》提出：新区建设要突出“创新”，用足、用好各项政策，进一步提升新区在全国改革开放和现代化建设大局中的战略地位。

所以，方塘智库认为，在国家级新区从政策洼地逐渐变为改革高地的大背景之下，新区更需要通过一系列的体制机制创新，尤其是在简政放权、行政管理体制改革、构建市场化营商环境上，构建和扩大自身的竞争优势。

其次，摆脱GDP论的束缚。浦东、滨海在大规模建设的十几年里，获得超高速的增长。尤其是浦东新区，其经济增速有多年维持在20%以上。但这种区域经济增长的奇迹，不仅不会再出现，而且新区也同时面临着经济下行的压力。这种背景下，一个新区新城的建设，所付出的时间将会比以往任何时候都更漫长。

事实上，从城市兴衰的时间维度来看的话，今天多数的新区新城尚处在幼童乃至襁褓的阶段。在这个过程中，出现外界所指责的“空城”、“鬼城”等指责并不可怕。可怕的是，不能够以耐心、精细的理念，去持续推动一个城市的逐步成熟和发展，破除唯GDP的发展魔咒。

第三，用历史维度来看待城市营造。在城市营造的理念上，西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军在不久前提出“绿色城市、集成创新”的理念。西咸新区的城市营造，必须从长远的角度来考虑，耐心和精细地打造一座保护自然与人文、生态宜居、符合绿色发展理念的新城市；同时，在经济、社会、城市空间的布局等方面，又通过集成创新来构建优势。

方塘智库认为，过去，我们习惯于“一年出形象、三年大变样”的城市营造速度，以至于使得我们的城市营造出了很多问题，那么，作为中国城市化的重镇，国家级新区应该用更综合的历史、人文、生态等维度和敬畏来审视其自身的城市发展，国家在针对这一地区的发展导向上，也当如此。这才是国家级新区的真未来和大未来。

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新区新城，其命维新。以国家级新区为代表的中国新区新城的开发和建设，不但承载着对中国美好城市空间增量的想象，亦承载着中国新型城镇化制度变革的想象，在此背景下，方塘智库正以样本切入，秉承全球化、信息化、文明化等多重视角，深度关注这一城市中国时代的多维变革。

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