岳婷婷、刘月：冒名公司登记行政案件的审查规则 | 微课程
编者按
为传承审判经验、提升司法能力、促进适法统一，自2020年起，上海一中院持续组织院庭长、领军人才培养对象、优秀法官等，以司法实践中常见法律问题、民法典适用、类案裁判方法等为主题，制作系列微课程。官方微信公众号《微课程》专栏持续推送上述课程，以供参考。
微课程 | 本期话题
错误登记行为的判定
登记行为的审查标准
国家赔偿责任的认定
对谈人
介绍
对谈人 PROFILE
岳婷婷
行政审判庭副庭长
三级高级法官
全国法院办案标兵
全国法院国家赔偿与司法救助工作先进个人
西北政法大学法学学士、上海复旦大学法律硕士，主要研究方向行政法
主持的庭审评为第二届全国法院百场优秀庭审，撰写案例入选《人民法院案例选》，全国法院系统工伤认定行政案件典型案例、上海法院行政争议实质化解典型案例，获评全国法院系统优秀案例分析二等奖，参与多项上海法院调研课题
曾获上海法院系统个人二等功、三等功、嘉奖等多项荣誉
对谈人 PROFILE
刘月
行政审判庭法官助理
中国政法大学
宪法与行政法学硕士
主要研究方向宪法与行政法
执笔各项调研成果20多项，编写多篇案例入选最高院指导性案例、《人民法院案例选》，执笔案例荣获全国法院系统优秀案例分析二等奖
执笔论文荣获全国法院系统学术讨论会二等奖、三等奖、全国行政审判业务成果二等奖、全国环境审判业务成果二等奖、中国审判理论研讨会征文三等奖
执笔多项上海法院重点课题、上海民主法治课题。曾荣获高院直属机关党委“优秀共产党员”、上海法院调研标兵、嘉奖、上海法院十佳青年提名奖等荣誉
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内 容
刘
大家好，欢迎来到上海一中院视频微课程，我是刘月。今天要和大家分享的是冒名公司登记行政案件的审查规则问题。参与讨论的是上海一中院行政庭副庭长、三级高级法官岳婷婷老师 。
岳
小刘，你好，大家好。
刘
岳老师，我们大家都知道啊，近年来，随着“放管服”改革工作的推进，公司登记办理流程随之简化，降低了市场交易成本，但与此同时，大数据时代，我们也有一个切身的感受，个人信息比较容易泄露，那么在工商登记领域，冒用他人身份进行公司登记所引发的行政争议也呈逐年增长的一个趋势，这也给我们行政审判带来了一些新的挑战。
岳
是的，这几年，这类行政案件也是越来越多，讨论研究这类行政案件的审查规则非常必要，一方面有助于充分发挥司法职能，督促行政机关在材料的审核中尽到必要的审查义务，另一方面也能通过纠正违法的登记行为，使得交易的秩序回到一个正常的轨道，推动营商环境的改善。
刘
的确是这样，岳老师，那我们今天就一起来探讨一下冒名公司登记行政案件的审查规则问题。我们先来看这样一个案例：
张某向市场管理机关申请登记设立甲公司，并提交了由法定代表人“刘某”签名的申请材料。行政机关审核后，核准设立了甲公司。后来，刘某却以申请材料中的签字并非其本人所签为由诉至法院，请求撤销公司的设立登记行为，在诉讼当中，经过鉴定，“刘某”的签字确非其本人所签。
岳老师，这个案例引发了我三个疑问，一是错误登记行为的判定标准问题。也就是说，在材料存在一定瑕疵的情况下，是否就必然导致登记行为错误。二是登记行为的审查标准问题，也就是说行政机关它对登记行为的审查应当达到什么样的程度。三是国家赔偿责任的认定问题，也就是说在什么情况下登记机关应当承担国家赔偿责任。岳老师，对于这三个问题，您能给我们具体展开讲解一下吗？
岳
你提出的这三个问题正是这类登记行政案件审理中的难点和重点问题。关于第一个问题，错误登记行为的判断标准。根据我们行政诉讼法全面审查原则，首先，在形式上，需要判断申请材料是否符合形式要件的规定，包括材料是否齐全、形式上是否符合要求等。其次，是在实质上，还需要判断申请登记是否系当事人真实意思表示。
刘
岳老师，您刚刚提到了真实意思表示的问题，也就是说，对于申请材料中的签字如果并非本人的情况，或者说即使是本人签字，那么实践当中还是要审查相关申请登记行为是否是申请人的真实意思表示吗？
岳
是这样的。实践中，公司申请登记的过程中，申请材料中的签字代签的情况还是比较容易发生的。
对于非本人的签字情况，判断登记行为是否错误，往往需要通过鉴定等专业的技术手段，结合举证责任查明签字是否系当事人所签，确非本人所签的，还需要进一步结合当事人他是否明知该情况、是否进行过有效的授权、是否事后又提出过异议或者在此基础上是否从事过公司的相关管理和经营活动等情形综合地进行一个判断登记行为它是否是当事人真实意思表示。
刘
那么，比如像我们刚刚案例当中提到，虽然经过鉴定刘某的签字并非其本人所签，但如果根据查明的情况，刘某对设立甲公司的情况是明知的并且并没有提出异议，而且在公司成立以后其也以公司的名义从事了像借贷、买卖等经营管理活动，那么也就相当于刘某对该登记行为进行了事后的追认，那么，在此情况下，就应当认定申请设立公司登记是其真实意思表示。
岳
对的。这是因为行政登记是依申请的行政行为，登记机关是基于当事人提出申请，有设立公司的意愿，审核通过后作出相关的登记行为。所以即使材料有瑕疵，但最终审查下来确实有设立公司的真实意愿，就应该对他申请设立公司的真实意思要予以确认。
刘
岳老师，我的理解啊，公司登记一旦作出以后，就会产生公示公信的效力，那么相关的利害关系人对公司登记肯定是享有一定的信赖利益的。那么您刚刚所讲述的这样的一个判断标准其实也是基于交易安全和稳定的一种考量，所以不宜仅以签字并非本人所签就轻易地撤销掉登记行为。
岳
嗯，对的，登记行为是否错误，是否应予撤销，不仅要从申请材料的形式上审查，也要从实质上审查申请人他的意思表示真实性。违反法律规定的登记行为才能被认定为错误或者违法的登记行为。
刘
那么，对于错误的登记行为，肯定是要予以纠正的。那么关于纠正的方式，行政机关可以自行更正，也可以通过法院判决的方式进行更正。岳老师，对于此种情形，司法实践当中一般是如何进行裁判的呢？
岳
关于裁判方式，原则上法院可以根据具体的情况判决撤销、确认违法或者判决登记机关履行更正的职责。但需要注意的是，早在2011年的时候，最高院对公司的登记行政案件存在的有关问题进行过调研也出台了相关的会议纪要，会议纪要当中就明确地指出，因申请人自身隐瞒有关的真实情况或者故意提供虚假材料导致登记错误的，登记机关也进行了更正并且已经尽到审慎审查义务的，如果原告仍坚持诉讼，而不申请撤诉的，法院可以驳回他的诉讼请求。
刘
岳老师，在这里面我就产生了一个新的疑问，我所了解到，根据行政诉讼法的规定，行政机关在诉讼中如果是改变了原违法行政行为，原告不申请撤诉仍然坚持确认违法的，我们应当作出确认违法的判决。那么，您刚刚提到的会议纪要规定的驳回诉讼请求和行政诉讼法的规定是否是存在一定程度的冲突呢？
岳
从规定的表述来看，确实存在不一致。但从最高院会议纪要的精神，更多的是从登记行为发生错误的原因及责任的过错考量，确定了较为妥帖的裁判方式。申请人隐瞒相关的情况或者提供虚假材料是导致登记错误的根本原因，首先是申请人存在主观过错，登记机关在已经尽到必要的审慎审查义务的情形下，也就是不存在过错，其次，在诉讼中行政机关又已经主动地更正了登记行为，这时错误行为已经得到纠正，确认违法对于行政机关来讲过于苛刻。因此，这种情况下原告的诉讼请求法院可以驳回。
刘
我明白了，也就是说，会议纪要当中规定判决驳回诉讼请求其实也有一个很重要的前提就是行政机关尽到了审慎审查义务，那么对于该义务应当如何理解就涉及到我刚刚所谈到的第二个问题，登记行为的审查标准问题。岳老师，我所了解到啊，目前登记机关的审查手段还是比较有限的，如果对其苛以过多的义务，必然是会影响登记效率的。那么，岳老师，在执法实践当中，行政机关的审查是否还是以形式审查为主的呢？
岳
从最高院的会议纪要的精神来看，我个人认为，这类案件形式审查是基础，在形式审查的基础上，还应当对登记机关尽到“审慎审查义务”的必要性进行审查。原则上，公司登记的申请人应当对提交的材料的真实性负责。在申请人他故意隐瞒有关情况或者提供虚假材料的情况下，行政机关对材料的审查是需要花费大量的人力、物力，这样势必会造成大大地降低行政效率，所以我认为行政机关对登记审查的材料的真实性审查，只要尽到与他技术、经验和能力相匹配的注意义务也就是应该认定他做到了审慎审查，一般只有行政机关存在恶意串通或者是重大过失时才能认定他没有尽到审查的义务。
刘
经过刚刚的讨论，我们了解到，行政机关是否尽到审慎审查义务对于法院判决方式是会产生影响的，那么对于国家赔偿责任的承担是否也会产生相应的影响，这就涉及到我们刚刚需要讨论的第三个问题。我所了解到，会议纪要当中对此也是有明确规定的，登记机关如果已经尽到了审慎审查义务，就不会承担相应的赔偿责任。反之就应当承担相应的赔偿责任。而今年5月1号正式实施的行政赔偿司法解释对此也是进行了明确的规定，岳老师您对这个规定能否具体给我们展开讲解一下？
岳
这里面要梳理两种情况：一种是尽到审慎审查义务的。另一种是未尽到审慎审查义务。对于第一种情况，无论行政机关自行更正还是法院判决更正错误登记行为，行政机关都是不承担赔偿责任的。这样的处理方式是主要考虑到，如果行政机关尽到审查义务，系申请人自身提供的虚假材料导致错误登记行为，那么这种情况下，申请人是存在违法故意的主观过错，由此引发的错误登记不应归责于行政机关。
刘
那是否可以理解为，行政机关尽到了审慎审查义务以后，虽然仍然导致错误登记，但是该错误登记行为主要是申请人故意地去提供虚假材料或者是隐瞒相关的情况造成的，这个时候当事人所主张的损失和行政机关作出的行政行为之间就并不存在一个必然的因果关系，所以在此情况下，行政机关不应当承担国家赔偿责任。
岳
对的，可以这样理解。在国家的赔偿诉讼中，有损失并不必然产生国家赔偿责任，是否承担国家赔偿责任需要综合行政机关是否存在过错、对行政相对人是否造成损失以及行政行为和损失之间是否存在因果关系这些要素进行综合的判定。
刘
那么，对于刚刚岳老师您所提到第二种情况行政机关未尽到审慎审查义务，造成当事人合法权益损害的，就一定会产生相应的国家赔偿责任。那么，具体的赔偿范围和标准又是怎样的呢？
岳
对于这个问题，要严格地按照国家赔偿法的规定进行审查，要根据行政行为在损害发生和结果中所起的作用来判定他应当承担责任的份额。赔偿的范围一般是以直接损失为原则，赔偿的范围是有限的，赔偿标准也是比较严苛的，因此在赔偿诉讼中，对于赔偿申请人的举证责任和举证的能力都提出了比较高的要求。其实，这类冒名公司登记行政赔偿中，申请人提出的这些赔偿的事项和赔偿的主张，往往更多的是纠结与公司和相关个人之间的民事争议，可以通过民事的诉讼途径予以救济的。
刘
所以说冒名公司登记行为所产生的危害性和风险还是比较大的。所以在这里特别地提醒广大的市场主体在进行相关公司登记行为时，对于个人签名行为要尽到谨慎的义务，对于身份证件以及公司公章要尽到高度的保管义务，以避免产生不必要的纠纷。
岳
同时，行政机关也应当进一步地优化审查的方式，提升审查技术，提高对虚假材料的识别度，尽到审慎审查的义务，尽量地避免错误登记行为的发生。
刘：小结
刚刚我和岳老师对冒名公司登记行政案件审查规则中的三个难点问题进行了讨论。需要说明的是，减少以及避免该类争议的发生，不仅需要行政相对人以及行政机关尽到高度的注意义务，同时还需要立法、执法、司法机关积极参与，完善相关制度，平衡好公平公正以及执法效率的关系，以共同推动营商环境的持续改善。
以上就是今天的全部内容，再次感谢岳老师的精彩分享，也感谢您的关注，再见。
视频：龚史伟
照片：龚史伟
值班编辑：王梦茜
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