【荐藏】管道燃气特许经营项目中期评估的实践与借鉴

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文/江苏现代资产投资管理顾问有限公司 康峰,南京市燃气管理处 肖雨清

自2002年住建部出台《关于加快市政公用行业市场化的意见》以来，我国燃气事业通过TOT、BOT等特许经营运作方式进行市场化运作，成果显著，促进了城市燃气事业的快速发展。城市管道燃气的特许经营带来了城市管道燃气企业角色的大转变，从国有体制下主导城市燃气事业发展转变为特许经营体系中的特许经营者和被监管方，而政府燃气服务的监督机制逐渐建立和完善，城市燃气行政主管部门的燃气公用服务普遍责任也越发明晰，对其特许经营的监管工作也提出了新的要求。

根据《市政公用事业特许经营管理办法》和《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》中关于市政公用事业特许经营中期评估工作的要求，近年来，江苏省燃气特许经营中期评估的工作在各地逐渐开展起来。

一、 引入专业中期评估公司的意义

按照《江苏省燃气管理条例》的要求，南京市江北、江宁和主城区等区域城市管道燃气先后实施了特许经营，南京市燃管处作为行业主管部门，除了日常监管外，将特许经营中期评估作为行业监管的重要内容。一方面，城市管道燃气特许经营协议同时具有行政合同和民事合同的属性，明确了特许经营企业和政府主管部门的权利义务，一个专业第三方评估公司能够凭借公正公平的评估角色增加中期评估结论的全面性和客观性；另一方面《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》也明确提出了聘请中介机构实施特许经营中期评估的建议。

南京市燃管处在对南京市江北地区城市管道燃气特许经营中期评估过程中，聘请了江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为第三方专业评估公司实施，就是一次成功的尝试。

二、专业中期评估公司选取

由于特许经营中期评估作为一项新的评估工作仍然处在初期探索和发展阶段，政策法规尚未提出对专业中期评估公司的选取标准和要求，因此对专业中期评估公司的选取，需要以中期评估工作的主要内容和特征为出发点，对中期评估公司提出选取要求。

1、 具有一定深度的特许经营理论研究

市政公用事业特许经营是我国为了加快推进市政公用事业市场化改革，优化政府城市运营管理职能提出的一项制度。特许经营中期评估是以市政公用事业特许经营制度为指导，以政府和企业之间的特许经营关系为核心的评估工作，因此要求中期评估公司必须具有一定深度的特许经营理论研究，以指导特许经营中期评估工作的实施开展。

2、 丰富的特许经营实施经验

在理论研究的基础上，还要求中期评估公司具有一定的实践经验。特许经营中期评估的重要目标是根据特许经营的实际状况提出政企关系的优化建议，多数还会涉及到特许经营协议的修改和完善建议。一方面评估中需要参考政府和企业的诸多实际诉求，另一方面也需要一定特许经营协议制定的针对性经验，因此要求中期评估公司必须具有丰富的特许经营实施或者特许经营招商的实践经验。

3、 具有较强的多专业综合能力

根据《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》的要求，特许经营中期评估工作涉及特许经营企业投资、建设、财务、运营等众多方面的内容，一方面中期评估公司必须综合财务、法律、工程、运营、企业管理等诸多方面的专业人才；另一方面在实际调研评估过程中，每一项调研工作的人员都必须综合多专业的知识，才能有效的将各个评估方面的内容关联起来，得出客观的评估结论，因此要求中期评估公司必须具有较强的多专业综合能力。

4、 公平公正和较强的协调能力

保持评估工作的公平公正是得出客观合理的评估结论的重要保障，在评估过程中，中期评估公司必然面临政府和企业多方面的压力以及一定的调研难度。因此，要求中期评估公司必须秉持公正公平的评估原则，且需要具备较强的协调能力

针对以上四点要求，南京市燃管处通过细致深入的考察比选，最终确定了委托江苏现代资产投资管理顾问有限公司负责南京市江北地区管道燃气特许经营中期评估的实施工作。

三、 评估公司的工作机制

虽然依据《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，特许经营中期评估工作调研的内容大体一致，但是针对不同的公用事业部门和不同特许经营企业，调研分析的重点都会有所不同。江苏现代资产投资管理顾问有限公司专门针对城市管道燃气制定了评估工作机制，以把握评估的关键内容和分析方法，保证特许经营中期评估工作的价值和效率。

1、评估体系的建立

为了全面评估管道燃气特许经营的实际状况，提出客观合理的优化建议，中期评估工作需要综合评价特许经营企业、特许经营协议和政府主管部门三个主要评估对象，从而多角度分析实际经营状况的造成原因以及优化的途径和方法。

（1）特许经营企业的评估：为了让政府更好的了解企业的运营情况，把《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》规定的诸多中期评估的必要内容分为投资建设、企业财务、企业运营和企业文化四个方面，同时从实际评估需要的角度丰富每一方面的内容，分别从这四个方面建立评价指标体系。

表1 企业评价指标体系
编号	评价方面	一级指标
1	投资建设	政府规划配合
基本建设程序
建设工程管理
2	企业财务	财务制度分析
财务比率分析
关联交易
3	企业运营	产品质量
气源保障
服务质量
运营管理
安全保障与应急机制
4	企业文化	制度建设
人力资源管理
信息化管理
创新发展
企业文化建设

（2）特许经营协议的评估：对特许经营协议的评估主要是从协议内容的完整性、合规性、责权及风险分配合理性、动态适应性等方面进行分析，重点对协议关于管道天然气设施建设、供气服务、资产移交、政府监管、公益董事或监督员设置、公众参与监督和特许经营中期评估等内容进行调研并提出完善建议。

（3） 政府监管方面的评估：对政府监管的评估主要是对各行政主管部门对特许经营项目市场秩序监管、工程建设监管、经营状况监管、运营成本监管、资产安全监管和信息发布监管等多个方面的监管工作进行评估并提出相关建议，逐步推动政府监管工作的完善。

2、调研分析方法

对特许经营项目的中期评估，需要针对大量具体的单项内容和工作进行细致深入的调研和分析，必须采用一种有步骤、有重点的方法，既保证评估的效率，又防止评估内容发生偏漏和不合理的侧重和深入。

（1）明确中期评估的目标

公用事业特许经营中期评估的一般目的主要有三点，首先是提升城市公用事业的运营管理，其次是提高公众参与度，保障公众权益，最后是加强政府对公用事业的全面认识，完善监管体系。

(2)关键问题的提出

根据特许经营的一般目标，从提升运营管理的角度，中期评估应当以对企业运营状况的评估为重点，并找出运营管理问题的原因，在一定程度上提出提升运营管理的建议；从保障公众权益的角度，中期评估应当以检查社会公众对特许经营企业服务质量的满意状况，公示企业在公众咨询、投诉和处理机制、公众监督方面的工作情况为重点；从强化政府监管的角度，中期评估应当以对政府监管体系的评价为重点，并提出政府强化监管的建议。

城市管道燃气特许经营企业在取得特许经营权后一般都面临大量的工程建设任务；因此，不同于其他市政公用项目，城市管道燃气特许经营中期评估，除了对特许经营企业管道燃气的运营管理状况进行细致的评估外，还需要重点对其投资建设状况进行深入的评价分析。

（3）深入分析重点的确立

从以上四个方面调研的重点看，中期评估分析的基本出发点是特许经营对公用事业建设运营管理的影响。产生这种影响的不良因素，首先是企业逐利行为，特许经营企业普遍存在的逐利行为对公用事业产生的影响是中期评估调研分析的重要出发点；其次是建设运营管理的不足，特许经营企业实际建设运营管理的水平是中期评估调研分析的核心切入点；最后是政府监管的失控，政府从对公用事业的直接管理到间接监管的转变过程中，涉及到管理角色的转换，监管方式和监管措施的变化，如何采取有效的措施对特许经营企业进行监管是中期评估调研分析的重要目标。

（4）综合多方面原因分析

特许经营企业的投资建设状况与特许经营投标承诺和政府专项规划存在差距可能存在投资意愿不足、投资建设管理不力、缺乏政企合作等方面的原因；特许经营企业运营管理水平的不足可能存在管理成本投入控制、管理不成熟的原因、企业发展模式和愿景等方面的原因。在调研分析过程中，每一点不足的提出，往往都涉及到政府、企业、体制等多方面的原因。

3、 评估程序重要环节

中期评估工作主要分为前期准备、现场调研、资料汇总及补充调研、编制报告、专家评审、报告提交六个阶段，主管部门需要对中期评估公司评估过程中的重要环节进行管理和控制，并且提供积极的协调和帮助。

（1） 针对性的访谈

中期评估公司在进行现场资料调研以后，在掌握企业基本情况以及重点调研方向后，需要准备针对性人员访谈的提纲，由于政府监管部门可提供的成文资料有限，主管部门需要对资料访谈的结果进行了解，提出调研补充，审核中期评估公司访谈的提纲性内容，一方面能够有效协助中期评估公司把握访谈内容和深度，另一方面协助强化访谈的人员和内容的针对性。

（2） 用户和监管部门的调研

中期评估公司在企业资料调研完成后需要对燃气用户和发展改革、规划、质量技术监督、安全生产监督管理、物价等众多的政府行政管理部门进行调研，在实际调研过程中，主管部门需要为中期评估公司做好介绍协调的工作，增提高调研的效率，保障调研的质量。

（3） 中期评估报告初稿的审核

中期评估公司在完成调研和访谈工作后，会向主管部门提交一份中期评估报告的初稿。主管部门需要对初稿的内容进行审核，一方面确认初稿的质量，另一方面可以提出需要进行进一步细化分析的内容。

（4） 征求特许经营企业的意见

主管部门就初稿的内容征求特许经营企业的意见是体现中期评估客观公正的重要环节，也是后期推动特许经营企业改进的基础，通过征求特许经营企业对初稿的意见，达成对当前企业经营问题是否存在和如何改善的共同讨论，一方面以专业的中期评估公司的资料为参考推进政府和企业的交流，另一方面也是保证中期评估报告质量的重要措施。

（5）专家评审会

在召开专家评审会时，主管部门不仅需要邀请相关行业、专业方面的专家对中期评估报告进行评审，提出专家建议，以完善最终报告；同时，主管部门还可以要求各与之相关的行政监管部门的代表参加评审会。虽然主管部门最终确认了中期评估报告中对政府监管的评估和建议，但是最终这些建议需要提交到发展改革、规划、质量技术监督、安全生产监督管理、物价等相关监管责任部门才能起到积极的作用。各主管部门代表参加评审会，不仅可以对企业各方面存在的优缺点发表意见，而且可以就政府监管评估的内容提出建议，共同交流对燃气经营企业的监管联系与合作。

四、此次评估的成果和反思

1、形成了客观的特许经营企业评估结论

此次对南京市江北地区城市管道燃气特许经营的中期评估最终形成了较为客观全面的对特许经营企业的评估结论，一方面肯定了特许经营企业对城市燃气事业发展的推动，另一方面也提出了特许经营企业在投资进度、基本建设程序、企业经营决策机制、燃气运行、人才管理等方面存在的问题，并且提出了改进建议。

2、进一步理顺政企关系

此次评估明确提出了政府和企业在一些具体工作方面的监管关系和合作关系，针对特许经营过程中的各项不足提出了部分解决方案，特别是在特许经营协议的评估中提出了完善协议相关权利义务的建议，并且对双方协议执行的情况进行了总结。

3、提出了政府监管的方向性建议

此次评估提出了政府监管的方向性建议，一是以事权和监管责任的平衡为重点，完善监管机制，强化政府监管的力度，提高政府监管的效率；二是建立联合监管的机制，协调相关行政监管部门共同加强对于特许经营企业的联合监管；三是通过强化政府服务职能，加强政企合作，共同推进管道燃气特许经营机制的不断完善。

4、加强主管部门和中期评估公司合作

根据政策法规的要求，特许经营中期评估的周期一般为两年，此次引入中期评估公司实施中期评估虽然取得了一定的成果，但是其工作的价值应当有效地辐射到日常监管工作中，这就要求主管部门以中期评估结论建议为依据有效督促实施后续的优化改进工作。随着以两年为一周期的中期评估工作开展的正常化，如何提高每一周期中期评估工作的连续性，并加强与专业评估公司在日常监管中的合作，成为主管部门研究探索的又一个重要的课题。

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