【专稿】天然气行业改革动向梳理及改革思路分析（上）（民间研究，一线视角，极具深度！）

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彭知军 / 摄影

作者就文章进行研讨

（由左至右依次为：文习之、郭锋、何卫）

作者介绍：

1、郭锋，毕业于中国石油大学（北京），硕士学历，现就职于中燃-SK液化天然气贸易有限公司，从事中国天然气及LNG市场研究，以及协助开发国际LNG贸易下游客户；

2、彭知军，毕业于华中科技大学，现就职于华润燃气控股有限公司，长期从事城镇燃气安全管理工作及天然气行业研究工作；

3、文习之，毕业于华中科技大学，硕士学历，现就职于港华能源投资有限公司，从事于分布式能源项目的投资、开发、建设及运营工作；

4、何卫，毕业于华中科技大学，现就职于深圳市燃气集团股份有限公司，从事城市燃气规划发展研究工作。

摘  要：

本文由郭锋主笔。天然气行业的改革正在加速推进，中央层面相关的政策、规划等文件频出，各地也推出了不同的政策，都旨在加快天然气利用，降低用气成本，改善大气环境。

党的“十八大”三中全会关于全面深化改革的提出、供需形势变化及环境问题是天然气行业改革的背景。为把握天然气行业改革发展方向，本文阐述了顶层设计文件的精神和内涵，并详细梳理了勘探开采、管网及基础设施、交易中心、价格、终端利用、国企改革、油气储备、改革试点八个方面政策动态。最后，从总体思路、上、中、下游、国企改革及储备调峰六个方面，全面分析了中国天然气行业改革的思路。

作者文章链接：

关键词：

天然气行业，改革，梳理，思路分析

一、天然气行业改革的背景

（一）“十八大”三中全会关于全面深化改革的提出

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该文件的提出为天然气行业改革奠定了政策基础和指明了方向，主要体现在以下两个方面：

1、坚持和完善基本经济制度方面关于推动国有企业完善现代企业制度的描述：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。显然，天然气行业是国有资本控制的自然垄断行业，按照该文件精神，三桶油应实行国有企业改革，实行政企分开，即将本身所承担的政府部分的职能交还给政府；放开竞争性业务，即为其垄断的勘探开采等相关业务应放开。天然气行业国有企业改革是天然气行业改革的重要组成部分，是行业形成“多卖方”市场主体的前提，是价格市场化的体制保障。

2、加快完善现代市场体系方面关于完善主要由市场决定价格的机制的描述：凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。文件明确提出了天然气领域价格改革，要求放开竞争性环节价格，为天然气价格市场化改革的继续推进提供了政策基础。

（二）天然气供需形势的改变，从供不应求转变为供应宽松

2002年以来，随着中国社会经济的快速发展，中国天然气消费量呈爆发式增长。在2013年以前，中国天然气表观消费量年增长速度均超过10%。在这种情况，尽管天然气对外依存度达到30%，天然气的供应仍难以满足日益增长的需求，尤其是冬季的“气荒”，几乎每年国家发改委及相关部门、企业都需要制定冬季保供方案以应对冬季天然气的供应紧张形势。而对于下游用气单位而言，天然气的用量几乎完全依赖于三桶油分配的天然气指标，一旦面临气源紧缺问题，不得不采购高价的LNG或CNG以实现保供。

然而，2014年之后，中国天然气供需形势由供不应求转变为供应宽松。2014年下半年国际原油价格腰斩，作为与原油消费领域存在明显重叠的能源，国际天然气供应宽松，中国可以利用更多的低廉的国际天然气资源来实现供应；另一方面，中国经济增速开始进入新常态，以低于8%的速度增长，下游对天然气的需求疲软。基于上述情况，2014年中国天然气消费增速首次低于10%，由此中国天然气市场开启了由“以产定销”转变为“以销定产”的模式。

在供应宽松的情况下，原本以指标来实现资源分配的计划经济模式已经难以适应行业的正常发展，必须将资源的配置逐步、适度交还给市场，回归天然气的商品属性，天然气行业市场化改革势在必行。

（三）雾霾问题的日益凸显

雾霾其实早在2006年之前便袭击了我们北方的几个省、市，只是当时并没有引起关注。2008年美国大使馆持续播报PM2.5浓度，开始引发广泛关注。2013年，东北三省成为雾霾重灾区，哈尔滨PM2.5一度超过1,000μg/m3，机场、幼儿园到高中被迫关闭3天。2015年，柴静的《穹顶之下》发布，再次引爆关注，同年北京市首次启动雾霾红色预警。

雾霾问题的凸显，引起了中国政府和广大人民对环境保护的关注和重视。为解决雾霾问题，中国政府陆续出台了相关政策：2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》，2016年环保部印发了《京津冀大气污染防治强化措施（2016- 2017年）》，2017年印发了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，要求“26+2”城市推行调整产业结构、冬季清洁取暖、严控机动车排放等措施。上述措施的推进，离不开“煤改气”，而“煤改气”的广泛推行，离不开天然气的无障碍、较少环节的供应和低成本的供应，而这正是天然气“供给侧”改革和市场化改革的目标。

二、天然气行业改革动向梳理

在上述背景的促进下，中国天然气行业改革进程进一步加速，相关的政策性文件及改革举措密集出台和推出。现对相关政策、举措进行梳理（对于促进行业发展、补贴、规划等未带有明显改革性质的政策、举措，论文不作梳理），具体情况如下：

（一） 纲领性文件

涉及天然气行业改革的纲领性文件主要有中共中央国务院印发的《关于推进价格机制改革的若干意见》和《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》2份文件。

《关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出加快推进能源价格市场化的要求，并明确提出“管住中间、放开两头”是天然气价格改革的总体思路，要求尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格；按照“准许成本加合理收益”原则，合理制定天然气管网输配价格。

《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）是“十三五”乃至之后的一段时间内天然气行业改革的纲领性文件，明确了改革的具体路径和方向。《意见》具体提出了八个方面的重点改革任务，其中具体提到天然气行业改革任务的内容有：

一是完善并有序放开油气勘查开采体制；

二是油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放；

三是促进天然气配售环节公平竞争；

四是推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制，依法合规加快油气交易平台建设，加强管道运输成本和价格监管；

五是鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制；

六是建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。

（二）勘探开采

勘探开采方面的改革，中国政府主要从页岩气和煤层气这2种非常规天然气入手，逐渐向常规天然气领域推进。

1）页岩气

页岩气被作为独立矿种进行管理，相对于常规天然气和其他非常规天然气而言，其矿权的开放程度最高。目前国土资源部以公开招标的方式对各类投资主体出让页岩气的探矿权，已经进行了2轮招标；对贵州省正安页岩气勘查区块探矿权进行拍卖，是国土资源部对页岩气探矿权退出和转让机制的一次尝试。随着改革的不断深化，国土资源部还将进一步完善页岩气区块招标机制、形成合理的退出机制，以及与之相适应的矿权管理机制。

四川省和重庆市是中国页岩气开发的领先区域。为配合国家页岩气发展战略，四川省和重庆市积极制定相关产业发展规划，开展资源调查评价和综合示范区/试验区建设，探索环境保护及行业监管办法。

2）煤层气

煤层气的勘探开采审批登记尚在试点中，且山西为唯一的试点省份。山西省政府先后出台四项政策，以解决用地问题，明确矿业权审批和监管办法，试采管理办法，以及为矿业权重叠区争议问题提供解决办法。

3）常规天然气

在常规油气勘探开采改革方面，2015年国土资源部首次在新疆进行了6个常规油气区块公开招标，这是常规油气勘探开采开放的一个重要试点。如果该试点总结的经验及相关监督管理较为成熟，将来有可能向全国推广，但由于中国常规油气资源由中石油、中石化、中海油和延长石油专营，而国土资源部如何获取更多的区块资源来进行开放，还有待进一步考虑。

未完待续

明天将带来关于管网及基础设施、天然气交易中心、国企改革、价格改革、终端利用等天然气行业改革动向梳理的内容，敬请期待。

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