【专稿】燃气特许经营背后的四重逻辑（经济学角度分析，深度好文）

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摘  要：管道燃气特许经营出现的乱象层出不穷，引起政府和社会的高度关注，有必要深入梳理经营权特许背后的多重逻辑。特许经营制度以燃气输配与终端供气捆绑经营的方式，造成终端管输气的行政垄断，并延伸出市场乱象。破解这个难题，不能仅仅针对现有的市场格局，也不能仅仅停留在对特许经营协议的表面解读，必须要捋清特许经营背后的商业、权利和政治逻辑。地方政府所充当的裁判员和运动员双重角色，以及对政治和经济的双重利益诉求，是特许经营走偏和改革受阻的深层次原因。而政府权利的前提，是政府在特许经营中依旧保留了对价格调整、规划发展等关键因素的控制权。破解利益捆绑，竞争倒逼机制可能是管道燃气改革短期内更现实可行的选择。需要说明的是，本文仅代表作者个人观点，不代表本公号立场。

关键词：天然气   制度变迁  路径依赖  价格变革

作者简介：林须忠，1981年生，产业经济学硕士研究生，从事天然气产业经济分析和终端业务研究工作。

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燃气行业最近麻烦不断，燃气贵、垄断、乱收“开口费”等问题屡次被爆料。这些现象早已有之，但近年来随着企业生存压力增大、供给侧改革深化以及能源体制改革，矛盾凸显，问题亟待解决。打破燃气终端的高行政门槛，完善终端燃气制度以及实现政府公平监管，是改革的必由之路《城镇燃气管理条例》施行6年来，管道燃气经营许可制度推进一直不理想，特许经营的势头没有压住。因此，特许经营制度的改革，不能仅仅针对现有的市场格局，也不能仅仅停留在对特许经营协议的表面解读，必须要捋清其背后的各种逻辑和利益纠葛。

本文从四个层次进行梳理，首先分析市场逻辑，阐明自然垄断与行政垄断的区别，接着是它的商业逻辑，到底是负担和还是利益，第三节捋清权利逻辑，政府与企业的权利界限，第四节是政治逻辑，利益捆绑下政府的行为和特征，最后给出结论。

01

特许的市场逻辑：是自然垄断还是行政垄断？

管道燃气特许经营制度始于2002年，脱胎于1998年开始实施的《城市燃气管理办法》中的管道燃气“区域性统一经营制度”，两个制度共同的特点，城市管道燃气建设和运营具有明显的排他性。

1.1 天生的垄断特质

按照国家《管道燃气特许经营协议示范文本》规定，管道燃气特许经营权是指“在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气实施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利”。具体来讲，工业供气、汽车加气、分布式能源等燃气项目不管是否具有完全市场化的特征，只要以城镇管道形式输送燃气，就得受特许经营权制约，由拥有燃气特许经营权的企业独家建设经营。这表明管道燃气经营具有明显的排他性，具有垄断性质。

1.2 错误的捆绑经营

这种依靠行政权利形成的行政垄断，与输配环节形成的自然垄断有本质上的差别。城镇输配管道具有自然垄断属性，政府可以统一规划并独家建设和经营。政府也可以委托第三方介入，这是特许经营的缘由之一。基于集约化利用的原则，输配管道应该具有代输功能，允许供气方与用气方公平接入。同时基于非歧视原则，管道输配与燃气供应应该独立，不能由同一主体或者利益相关方经营。居民、学校、养老院等公用事业和公益性服务具有准公共物品的属性，政府应该保障供应用气和质量，并监管价格。政府也可以委托第三方服务，这是特许经营的缘由之二。除此之外，在输配环节，点供、大工业直供等项目，应该由用户自主选择。在用气环节，工商业供气等，属于典型的私人物品，政府应放开市场，自由竞争。

特许经营制度以燃气输配与终端供气捆绑经营的方式，眉毛胡子一把抓，造成终端管输气的垄断，形成了燃气终端监管过度和市场化严重不足的被动局面。其根本缺陷在于没有将各个环节的物品属性有效区分，并进行有效切割。

02

特许的商业逻辑：负担还是权利？

管道燃气特许经营制度的初衷，是借鉴国外的市场化经验，引进社会资本，进行专业化管理，通过权利的转让解决燃气供给不足、政府财政负担重的问题。特许经营的初衷在于，通过市场的排他性权利，以非居民供气补贴居民供气，以市场保护换取政策性负担。但随着利益的膨胀，管道燃气从财政负担演化为“摇钱树”，与之相对应的，特许经营制度为民生降气价的设计初衷最终也异化为与民争利的路径依赖。

2.1 政策性负担

（1）居民气价偏低。首先是居民与非居民用气价格双轨制。气价受制于历史原因，居民等公用事业（包括学校、养老、医院、部队等，占比很小）用气成本高于工商业用气，但气价却低于工商业价格。如表2所示，我国北京上海、广州等一线城市居民用气价格均明显低于工业供气价格。这与美国等能源市场化的国家刚好相反，如表3所示，美国居民气价最高，其次商业和工业，发电最低，这与供气成本基本对应。

资料来源：胡奥林，董清. 中国天然气价格改革刍议[J]. 天然气工业，第35卷第4 期：3。

资料来源：华贲. 中国天然气定价机制改革建议[J]. 天然气技术，第3卷第6 期：3 。

这在能源领域是一个普遍存在的现象，是尾大不掉的交叉补贴问题。电力价格也不例外，2014年湖北居民电价只相当于工商业的6成，而世界主要国家的居民平均电价是工业电价的1.5倍到2倍。

这就导致了居民供气亏损。2016年年底，厦门按照4.9 %的利润率核定其非居民最高销售价格是3.13元/立方米，倒推成本是2.98元/立方米，与同期的居民第一档价格相同，考虑到居民用气损耗率和运营成本较高，按此计算居民供气是亏损的。而同期的福建三明、南平等工业欠发达地区，居民用气价格是4.3元/立方米左右，远高于福建沿海一带。背后的一个重要原因是厦门的燃气市场规模较大以及非居民用气占比较高。

（2）燃气经营商还承担着城市燃气规划、应急、抢险等任务。受制于政府专业水平和财政能力等限制，管道燃气企业承担着规划编制、应急演练、抢险救灾等公共服务任务。这种“政府主管、企业承办”的模式同样增加了燃气企业的成本。

2.2 市场的保护

这些由企业承担的社会性职能就是企业的政策性负担，并必然带来预算软约束，即政府必须给予政策支持，这些企业才有生存能力[]。从政府角度来看，给予市场保护可能是给予政策支持最廉价的方式，既不需要自己掏钱，又不会在短期内集中暴露弊端。

按照这个逻辑，要放开特许经营，首先就要解决居民供气保障问题。短期来看，是谁来承接这个政策性负担的问题，长期来看，还是必须按照实际成本和准许收益提高居民用气等公用事业的服务价格。广东的特许经营权改革案例是一个佐证。伴随着特许经营改为经营许可，广东公用事业的普遍供气义务也由燃气经营商转移给广东省管网公司，由后者“保同量、保同质和保同价”进行供给。

2.3 利益的膨胀

随着天然气的大规模利用和非居民用气的急剧增加，燃气经营商政策性负担后的盈余大规模增加，燃气特许经营权价格自然也是水涨船高，成为增加地方财政收入和招商引资的“香饽饽”。2016年三明煤气公司以3.2亿元出让49%的股份，其高溢价来自于其拥有的三明地区的燃气特许经营权。为了获得更高的价钱，三明市政府甚至发文要收回下属区县已授出的特许经营权。与10年前泉州特许经营权拍出的6700万相比，价格涨了将近10倍，但三明的市场容量仅不足泉州的十分之一。

2.4 制度的固化

既得利益膨胀造成的结果就是制度的固化和对改革的阻扰。政策性负担转嫁给了企业，但也为企业向政府伸手要政策、政府发挥“父爱主义”的庇护提供了“师出有名”的头衔，燃气特许制度为政商合作架起了一座政策关爱和利益输送的桥梁。

始于2002年的燃气市场化改革极大解决了当时的困境，这源于制度与市场规模和供气结构的契合。燃气在整个能源体系中消费占比较低，用户以居民、中小工商业为主，公用性质明显，因此它先天排斥竞争的弱点暴露不明显。随着燃气消费量近15年来年均15%的速度递增、工商业用气占比不断提升，以及大工业用户的不断出现，特许经营公用性强的制度设计自然无法满足市场化用户的现实需求。

03

特许的权利逻辑：控制权还是收益权？

受气源、管网等基础设施不完善以及中央政策频繁调整等影响，特许经营协议不但是个不完全契约，甚至是个故意留下各种“开口”，为政府发挥影响留下巨大余地的协议。

3.1 特许的权利分置

按照特许经营协议，燃气企业拥有“独家经营管道燃气业务”、“收取相关费用”以及“根据《公司法》及相关法律法规”等获得经营收益的权利。政府既作为甲方，也作为公权力的代表，拥有合同履行评估权、单方变更解除权和临时接管权[]。同时对关键的经营参数，包括气源成本、售气价格、成本核定等，政府拥有制定权、修改权和监督权。虽然特许经营权中明确了双方的权利和义务，但是协议中留下的类似“执行价格主管部门的规定”、“遵守有关价格的法律、法规”和“依照国家相关法律进行监管”等由政府最后拍板的“口子”还很多。如果把管道燃气特许经营权比作公司，从权利分配的角度考虑，那么燃气企业获得的仅是剩余索取权，而政府依然保持了相当部分的剩余控制权。特许经营协议甲乙双方博弈的力量天然就是不平衡的，用利益“捆绑”政府成为燃气企业的上策。

3.2 政府的双重角色

企业捆绑政府首要的选择是股权合作。福建是典型案例之一。九地市中拿到特许经营权的企业，除了宁德外都能看到当地国有企业的影子（笔者注：宁德的特许经营权授出备受争议，有人质疑招投标条件是政府为企业“量身定做”。），当地市属国有企业代表政府入股，合作率达到89%，如表4所示。与之相比，受规模小等影响，县级的燃气特许经营权较少有当地国有企业入股。政企合作似乎是个双赢的局面，对政府而言，可以增加收入，同时增加对燃气企业的控制。对燃气企业而言，可以捆绑政府的利益，减少市场的不确定性，同时在规划、审批、用地等方面得到政府的政策倾斜。结果是，政府在这其中既充当了裁判员的角色，又充当了运动员的角色。自然地，其对燃气企业的审批和监管等就有利益倾向性。

（笔者注：南平地区最早由福建省安然燃气投资有限公司获得市区部分区域特许经营权，该公司没有当地国企成分。后来，南平剩余地区特许经营权被数家燃气企业“碎片化”瓜分，包括与当地国企合作的企业。）

资料来源：黄燕华. 网无所依：最弱省网血泪史. 南方能源观察，2017年第5期：29以及网上公司开资料。

04

特许的政治逻辑：扶持之手还是掳掠之手

在“政治集权、经济放权”的体制下，地方政府对经济的发展有重要影响。一种观点认为，晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源。在此机制下，政府的立场不是中立的，并不是从社会利益最大化的视角来制定政策并加以监管。

4.1 双重利益追求

政府双重身份的背后是其对利益的双重追求。政府是公共利益的代表者，也是官僚体制下考核任务的执行者。从前一身份考虑，政府从公众利益出发，还原天然气终端产品属性，保障居民等公共服务的供应和服务质量，加强垄断环节的监管。从后者出发，地方政府需要应对财政增加、GDP增长、环保治理等各项指标的考核，追求考核成绩的最大化。

为了完成指标，一方面需要营造良好的营商环境，体现的是扶持之手。另一方面，为了突击完成任务，表现出“逆向软预算约束”的特征，即向下属组织和个人索取资源的行为，更多的是掳掠之手。甚至可能不惜与企业串谋，以图经济的增长。对于燃气企业也不例外，一方面是政府的关爱和对企业利益的偏袒，另一方面，燃气作为与经济发展息息相关的生产要素，政府也会表现出严苛和索取资源的一面。在价格监管中，政府表现出宏观上的斟酌调整、微观上的价格歧视倾向，即通过燃气价格的逆周期调整以减少经济增长的波动，并对不同的利益主体采取不同的价格传导机制以减少对自身利益的损害。

4.2 政府扶持之手

价格的监管最为直观和直接。福建在2015年6月之前对汽车加气实行最高限价，但是沿海地区的出租车加气价格早就超出了这个“天花板”，且一直居高不下。在利益的驱使下，政府似乎有意“视若无睹”。一些地方的居民燃气初装费也是明显偏高，所收取的费用足够整个城镇主干管网和庭院管网的敷设，企业依靠初装费就可“空手套白狼”，初装费成本的监审是形同虚设。

4.3 政府掳掠之手

以福建省近年来不断调整的天然气价格为例。当前经济面临下行压力，政府不断向燃气企业施压，要求企业承担更多气源上涨的压力，减少用户的价格压力。甚至要求城市燃气公司和用户共同消化上游气源上涨压力。当门站销售价格上调时，由城市燃气公司自行消化不低于20%，终端用户承担不超过80%；当门站销售价格下调时，全额向终端用户传导。这显然违背了《福建省城市天然气价格联动管理规定（试行）》“非居民气价根据站线公司销售价格的变动相应调整”的规定。这种做法的目的就是通过燃气价格的逆周期调整，促进经济增长，完成保增长指标。即使如此，上游气源价格上涨的主要压力还是由福建各地的燃气电厂承担，管道燃气企业已经享受到了比电厂优惠的气价。

扶持之手还是掳掠之手与上级的政策边界、监管水平和执行环境因素等关系密切。当政府有环境回旋余地且不踩上级政策“红线”的时候，政府更可能采取转移矛盾的办法，尽量维持自身的利益。比如福建面临2014年7月至2015年8月的进口气源涨价，燃气电厂价格涨了1.499元/立方米，而燃气经营商价格只涨了0.347元/立方米。为了缓解矛盾，政府通过发电指标转让等手段保持电厂盈亏基本平衡。

05

竞争倒逼改革可能更现实

在地方政府裁判员和运动员的双重角色定位下，无法真正做到公平监管，甚至以改革和降本之名打压正常市场行为。在对政治和经济的双重利益诉求下，政府追求的是考核总成绩的最大化，这是政策朝令夕改和改革不彻底的重要因素。在此机制下，无法依靠地方政府建立起燃气的长效发展机制。

目前，国家在不断强调给企业降气价，“煤改气”政策推进和环境治理考核也在不断加强，以此为契机，可以考虑建立改革倒逼机制，一方面强化燃气终端反垄断的约束，强化对滥用市场权利的约束。另一面，促成点供项目合法合规，探索大工业直供，发挥工业用户气价竞争的鲶鱼效应，搅动整个市场的价格趋向合理。

参考文献：

[1] 胡奥林，董清. 中国天然气价格改革刍议[J]. 天然气工业，第35卷第4 期：3.

[2] 华贲. 中国天然气定价机制改革建议[J]. 天然气技术，第3卷第6 期：3.

[3] 国家发展改革委体改司. 电力体制改革解读[M].北京，人民出版社：58-59.

[4] 林毅夫，李志赟. 政策性负担、道德风险与预算软约束[J]. 经济研究，2004（2）：17.

[5] 朱秋蓉. 公用事业特许经营合同中的行政特权研究[D]. 苏州：苏州大学，2011:12-23.

[6] 林须忠. 价格监管、政府逐利和天然气体制改革——来自福建省的案例剖析[J]. 天然气技术与经济，第11卷第3 期：65.

[7] 黄燕华. 网无所依：最弱省网血泪史[J]. 南方能源观察，2017年第5期：29.

[8] 周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究，2007（7）：36.

[9] 张军，高远，傅勇，张弘. 中国为什么拥有了良好的基础设施? [J]. 经济研究，2007（3）：4-5.

[10] 周雪光. “逆向软预算约束” ：一个政府行为的组织分析[J]. 中国社会科学，2005（2）:135-140.

[11] 聂辉华，李金波. 政企合谋与经济发展[J]. 经济学（季刊），第6 卷第1 期：75.

[12] 福建省物价局. 关于优化天然气价格机制等有关问题的通知（闽价商〔2017〕32号）

[EB/OL]. http://www.fujian.gov.cn/fw/zfxxgkzdgz/zzd/jghsf/ygjf/201702/t20170223_1502844.htm.

[13] 福建省物价局. 关于中海福建天然气有限责任公司天然气销售价格等有关问题的通知（闽价商〔2014〕350号）[EB/OL]. http://www.fjjg.gov.cn/fjwjj/jgfw/qsjgzc/webinfo/2014/11/1416184730094657.htm.

[14] 福建省物价局. 福建省管道天然气试行销售气价表[EB/OL]. http://www.fujian.gov.cn/ggfwpt/gysy/rqfw/gdrqjgylb/201208/t20120827_501728.htm.

[15] 福建省经济和信息化委员会. 关于做好天然气供需平衡及燃气电厂运行调度工作的通知[EB/OL]. http://www.fjetc.gov.cn/zfxxgk/newsInfo.aspx?newsid=79558.

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