文/阳光时代律师事务所天然气事业部 陈新松 严微
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【专稿】特许经营企业转让股权是否需经政府批准？
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一、燃气特许经营企业可以转让股权
（一）企业可以转让股权
根据《公司法》第七十一条、第一百三十七条和第一百三十八条规定，有限责任公司的股权转让分为内部转让和外部转让，对外转让应当经其他股东过半数同意，且在同等条件下，其他股东有优先购买权；股份有限公司，股东持有的股份可以依法转让，并应当在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行。另外，对于国有企业股权转让，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条和第五十四条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。
（二） 燃气特许经营企业不得擅自转让股权
2004年《市政公用事业特许经营管理办法》第十五条和第十八条对擅自转让燃气特许经营权做出了限制，但是《市政公用事业特许经营管理办法》并未限制获得燃气特许经营权的企业转让股权，并且当股权转让未导致企业名称、地址或者法定代表人变更时，也不需要提前书面告知主管部门并经其同意。
根据2015《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十八条规定，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。特许经营协议应当主要包括以下内容：项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等。因此，2015年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》亦未限制股权转让，从条文解释来看，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》鼓励由合同双方在特许经营协议中自行约定股权转让事宜。
燃气特许经营权的获得应当经过招投标程序。因此，燃气特许经营企业转让股权在极端情况下，有规避招投标程序的嫌疑。我们认为，燃气特许经营企业不得擅自转让股权，具体操作要按照特许经营协议的约定或者当地主管部门的文件规定。
二、燃气特许经营企业股权转让的限制
虽然根据前文所述，两个关于燃气特许经营权的管理办法并未禁止特许经营企业转让股权，但是一些地方规范性文件或者特许经营协议示范文本对股权转让进行了约束。比如建设部公布的《城市管道燃气特许经营协议示范文本》(GF2004-2502)第九章第9.6条约定，获得燃气特许经营权的企业股东或者股权结构发生变化，需要在十日内向政府部门提交书面备案报告。《湖南省管道燃气特许经营协议示范文本》亦有相似规定。
值得注意的是，《吉林省管道燃气特许经营协议》（示范文本）第七章对股东及股权变化的处置有明确规定，在特许经营期内，企业如果改变股东及股权结构，应当事先征得政府同意。企业控股股东擅自转让控股权的，政府有权作出是否终止特许经营权的决定。另外，《福建省管道燃气特许经营协议示范文本》（2009版）第五章指出，燃气特许经营企业承担的责任和义务不受股东及股权结构变化的影响，自特许经营协议生效起5年之内，股东不得转让股权，协议生效后5年，经过相关部门书面同意，股东可以将持有的特许经营企业的股权转让给符合条件的企业。
除了示范文本以外，一些地方规范性文件亦对特许经营企业股权转让作出规定。比如《杭州市市政公用事业特许经营条例》规定，特许经营者不得擅自转让、出租、质押、抵押或者以其他方式处分特许经营项目资产，擅自转让股权，并且要求特许经营协议应当包括股东出资方式和出资比例、股权转让限制等内容。
三、燃气特许经营企业擅自转让股权的后果
（一）承担违约责任
如前文所述，一般合同双方当事人会在特许经营协议中约定股权转让的限制条件。当违反该条款，未履行相关的备案或者批准程序，直接导致企业承担对政府的违约责任。比如根据《吉林省管道燃气特许经营协议》（示范文本）第十三章第13.1条约定，协议任何一方违反任一约定的行为，均为违约，违约方需要承担赔偿责任。
（二）临时接管
对于燃气特许经营企业在特许经营期内因转让企业股权或者财产使企业不再符合特许经营条件的，除法律、法规、规章另有规定外，行业主管部门在报请批准后终止《特许经营合同》，撤销其特许经营权，按照《特许经营合同》的约定提取履约担保，并实施临时接管。这一“临时接管”的法律后果在诸多地方规范性文件中均有体现，比如《成都市人民政府特许经营权管理办法》《杭州市市政公用事业特许经营条例》《盘锦市政府特许经营权管理实施意见》等等。
综上所述，我们认为，燃气特许经营企业转让股权是否需要经过政府批准并不是绝对的，主要还是要看当地的规定以及特许经营协议双方的约定。但是根据横向比较多份示范文本，即使燃气特许经营企业转让股权不需要经过政府批准，也至少需要向政府备案，否则有可能承担违约责任，严重时甚至会导致特许经营权的丧失。
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