【专稿】天然气大用户直供政策的系统梳理与分析（好文荐藏）
12
月
16
日
周
一
全文约6500字，阅读约需10分钟。
专注于天然气领域政策与法律的公号，已通过微信原创和赞赏认证。
点击标题下方“天然气与法律”（蓝色字体），和3.8万+业内同行一起关注。
文：徐士林
近年随着天然气行业的发展，“三桶油”极力渗透抢占下游市场，力推大工业用户直供用气。在此背景下，国家发改委为加快天然气利用发展，促进价格降低，出台了有关“直供”政策。但我国天然气市场仍处于初期发展阶段，是一个较为脆弱的行业，市场化条件尚未成熟，依靠行政体制和法律体系推进天然气利用尤为重要。目前各地区天然气行业发展不平衡不充分的矛盾十分突出，还面临诸多问题和障碍。如何推行大用户直供政策是非常值得深入研究和分析的课题。
1、大用户直供的内涵
1.1大用户直供的成因
大用户直供，利好的是终端大用户和上游资源方，极力推动的也是“三桶油”，当然国家支持这一政策具有当时的背景。最早出现“大用户直供”的提法，是2012年3月30日国家发改委价格司在杭州召开的全国物价局会议上发出的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》。《意见稿》提出：“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供，减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本”。2015年3月，国家发改委发布通知，决定自4月1日后将存量气和增量气门站价格并轨，全面理顺非居民用气价格，同时试点放开直供用户用气价格。
当时提出试点放开直供用户价格，是有历史背景的。主要原因一是“三桶油”长协气量急需消化，认为终端销售价格高不利于扩大天然气利用；二是海上天然气、页岩气、煤层气、煤制气和液化天然气产能逐步增加，预计今后一段时间国际国内天然气市场供需相对宽松；三是上海石油天然气交易中心成立，具备市场化交易条件；四是直供用户用气量较大，具备较强的价格谈判能力。
目前，普遍谈到的大用户直供政策，是源自2017年国家发改委《加快推进天然气利用的意见》（以下简称《意见》。《意见》中提出，建立用户自主选择资源和供气路径的机制。用户可自主选择资源方和供气路径，减少供气层级，降低用气成本。
1.2大用户直供的含义
大用户直供可从“大用户”和“直供”两个层面来分析。
首先，大用户主要是根据用气量来划分，也可称为用户资格。不同地区、经济水平不同，主导产业和企业生产工艺都不一样，企业用气规模、用气压力也不一样，因此大用户的标准也不一样。比如，山东省规定的“大用户”是指年用气量超过5000万立方米的工业集中区、清洁化集中采暖、热电联产的用气项目。广东省的“大用户”指燃气电厂、分布式能源站、炼厂和年用气量超过1亿立方米的大工业用户。
直供用户，根据《国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格(2015) 351 号）给出的定义。直供用户是指直接向上游天然气供应商购买天然气，用于生产或消费、不再对外转售的用户。这里包含三层意思：一是直供用户与上游供应商是直接的购销关系，不涉及输气管道的建设；二是购销资源是天然气，可以是管道气也可以是液化天然气，既可以是国产气也可以是进口气；三是“专气专用”，不能转作他用。因此，“点供”一定程度上也属于直供的一种。
因此，笔者认为大用户直供应同时具备三个基本条件：年用气量达到一定规模（至少达到5000万方）、所需供气压力为高压、靠近国家主管道具备直接下载条件。
1.3大用户直供的方式
大用户直供的方式，目前分为两种情况：
①“直购+代输”模式：大用户与上游资源方签订天然气购销协议，采购的气量通过地方燃气经营企业建设的“一张网”代输供气。
②“直购+自建”模式：大用户与上游资源方单独签订天然气购销协议，并通过自建或多个投资主体合资合作形式建设输气管道设施，从国家主干管网单独开口接气使用。
笔者认为，第一种方式与燃气特许经营制度尚可协调，但是第二种方式就存在极大的冲突，与终端“一张网”规划和城镇燃气条例相矛盾。
2、“直供”政策分析
2.1国家层面
自2013年开始，国家发改委逐步进行了天然气价格市场化改革，出台了一些鼓励直供的政策。相关政策见下表：
国家层面有关天然气直供政策的汇总表 | |||
序号 | 文号 | 名称 | 主要内容 |
1 | 发改价格[2013]1246号 | 国家发展改革委关于调整天然气价格的通知 | 对燃气发电等大型用户，要尽可能减少供气环节，降低企业用气成本。 |
2 | 发改价格[2015]351号 | 国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知 | 放开天然气直供用户（化肥企业除外）用气门站价格，由供需双方协商定价，进行市场化改革试点。 |
3 | 发改价格[2016]1859号 | 国家发展改革委关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知 | 天然气主干管网可以实现供气的区域，不得以统购统销等名义，增设供气环节，提高供气成本。 |
4 | 发改能源[2017]1217号 | 关于印发《加快推进天然气利用的意见》的通知
| 用户可自主选择资源方和供气路径，减少供气层级，降低用气成本。用户自主选择资源方和供气路径的，应当符合当地城乡发展规划、天然气和燃气发展等专项规划，地方人民政府应加强统筹协调给予支持。企业应按照《城镇燃气管理条例》的规定，申请取得燃气经营许可证后方可经营供气。 |
5 | 国发[2018]31号 | 国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见
| 鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式，大力发展区域及用户双气源、多气源供应。鼓励发展可中断大工业用户和可替代能源用户，积极引导用户主动参与调峰，充分发挥终端用户调峰能力。 |
2.2地方层面
全国各地有关天然气直供政策的汇总表 | |||
序号 | 文号 | 名称 | 主要内容 |
1 | 济建发[2018]55号 | 济南市城建委、发改委、经信委、规划局关于规范天然气生产集输企业向我市工业集中区等用户提供管道天然气直供服务的实施意见 | 1. 年用气量超过5000万方的大用户可直接向“三桶油”直接购买天然气。 2. 支持上游企业、城燃企业与大用户合资建设直供管道，供气路径应符合燃气规划。 3. 鼓励城燃企业开放已建管道并提供代输服务，代输价格按价格主管部门规定执行。 4. 天然气直供项目的经营主体需依法办理《燃气经营许可证》后方可从事天然气直供经营活动。 |
鲁建城建字[2019]33号 | 山东省住建厅、发改委关于支持和规范对企业天然气用户实行直供服务的实施意见 | 1-4条同上。 5. 新建天然气直供管道不应违背既定燃气经营区域划分（政府特许经营协议）。 6. 供用气合同和可研报告中的用气规模应与燃气规划保持一致，避免交叉、重复建设。 7. 天然气生产销售企业不得因为增加直供用户供气量而减少对城燃的供气量或抬高价格供气。 8. 直供用户也要同步执行“压非保民”政策，直供用户不得从事转供经营服务。 | |
皖价服[2016]127号 | 安徽省物价局、能源局关于推行天然气大用户直供气试点进一步降低企业用气成本的通知 | 1. 鼓励大用户直接向上游供气企业直接购买天然气，省内天然气管网经营企业应提供代输服务，短输价格按省物价局核定的省内同类价区短输价格收取。 2. 对新增大用户，鼓励气源企业、省管网经营企业、城燃企业及大用户合资建设直供管道供气，销售价格由建设经营者和用气企业协商确定，可不再分摊城市管网建设运营成本。 3. 对城市配气管网范围内的已有用气大户向上游企业争取到的自有气源，城燃企业应提供输送服务，当地价格部门在核定气价时，在保证“转供”改“直供”企业的用气价格明显下降前提下，可以适当分摊当地城市管网运营成本。 | |
成经信发[2017]19号 | 成都市经信委、发改委关于印发《关于创新要素供给培育产业生态提升国家中心城市产业能级能源政策措施的实施细则》的通知 | 支持天然气大用户转供改直供，由企业向属地能源管理部门提出申请，对具备实施条件的，市经信委会商中石油、中石化等气源供应单位安排直供，降低企业用气价格。 | |
闽经信石化[2018]151号 | 福建省经信委印发《关于加快推进天然气利用的实施意见》的通知 | 鼓励工业大用户自主选择资源方，采取中间供气企业代输的直供模式，切实降低工业大用户的用气价格。 | |
粤府[2018]119号 | 广东省人民政府关于印发广东省促进天然气利用实施方案的通知 | 1. 省主干管网尚未通达但国家主干管网已通达的区域，经省能源主管部门同意，可由国家主干管网就近向大用户供气，原则上直供专线不再额外收取管输费用。 2. 省主干管网已通达的城镇区域，可由省主干管网就近向大用户供气。 3. 省天然气主干管网可以实现供气的大用户，城镇燃气公司不得以统购统销和代输等名义增设供气环节。 | |
渝发改油气[2018]772号 | 重庆市发改委关于印发加快推进天然气利用的实施意见的通知 | 在符合天然气发展规划下，支持工业天然气用户对管道气、CNG、LNG气源进行市场化选择。 |
3、关于“直供”政策的分析
3.1“直供”政策与“特许经营权制度”的冲突分析
一是特许经营协议约定了特许经营企业对业主专有产权以外管道燃气设施的投资建设权利。原建设部在2004年9月推出的《管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）中明确：2.11特许经营权的定义：是指本协议中甲方授予乙方的、在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。9.3乙方权利：享有特许经营权范围内的管道燃气业务独家经营的权利，拥有特许经营权范围内的管道燃气的投资、发展权利。
二是建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施由管道燃气经营者建设、运维管理是国家赋予的法定职责。《城镇燃气管理条例》第十九条规定：管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。经营企业应按城市燃气规划建设管道燃气设施。设投资建设谁负责运维管理，合情合法。如果只负责运维管理不负责建设，必然导致高昂的运维成本无法转移、分摊，损害社会公共利益。
三是“直供政策”只是鼓励上下游直接购销天然气不代表可以重复建设燃气直供管道。《加快推进天然气利用的意见（征求意见稿）》指出：“完善城镇燃气特许经营权政策，放开大用户直供直销”。当初在讨论时，因为此举允许天然气供应商单独为城市的工业大用户修管道并专供天然气，相当于直接跳过了城市燃气公司把大用户直接拿走，遭到了城市燃气公司和住建部的明确反对。因此，最终发布的正式《意见》中却找不到“直供”的表述。
四是政府支持城市燃气经营企业建设建筑区划内业主专有设施以外的管道燃气设施是依规履约、践信守诺的体现。政府无力投资、运营庞大的燃气基础设施的情况下，通过引进社会资本成立项目公司授予其特许经营权，政府只有保障了该权利，投资企业才能按照原可研报告中的经济测算模型在特许经营协议规定期限内收回成本。
综上，管道燃气供应具有规划性、区域性和垄断性的特点。特许经营权最本质的特点是在一定区域、一定时限内，被授予特许经营权的企业，享有燃气基础设施的投资权、建设权、经营权，该权利具有排他性、唯一性。否则，一定区域内随意经营、擅自铺设管道，重复建设，争夺资源，势必造成资源的浪费、城市管理上的混乱和安全隐患，不利于燃气事业的健康发展。
3.2“直供”行为与城燃企业特许经营的分析
越过城燃企业直接与下游大用户签约“直供”天然气，愿望最强烈的就是上游气源企业，打破天然气市场经营秩序的始作俑者也是上游。他们以气源为要挟强势挤压下游企业的生存空间，所谓的“以资源换市场”以图全产业链垄断。这一做法违反了政府与城燃企业签订的管道燃气特许经营协议，是对城燃企业利益的重大侵犯。
一是大用户对城市燃气经营企业的用气结构和平稳供气意义重大。受现行价格机制和结构影响，一方面城市燃气企业需要靠大用户维系生存和保障基本的运营，另一方面大用户对平衡城市管网的用气负荷、优化用气结构、提升气量规模都起着重要的支撑作用。
二是城市燃气经营企业大多难以靠售气盈利，需要依靠大用户提高用气规模。在城市燃气的运营成本中，居民用气点分散、用气终端多、单位用气量低，安全管理难度大，因此运营供气成本最高，尤其是在巡检、收费、客服、维修、抢险、调峰（包括季节、日、时调峰）等方面投入的成本要远远高于工商业用户。
三是现行价格体制需要依靠提升工商业气量补贴居民用气价格的损失。我们是社会主义国家，居民用气价格一直受到政府严格管制，无法反映实际成本，价格长期倒挂。为了保障对居民的供应和社会的稳定，城市燃气公司不得不用非居民用户气价所得来补贴居民供气亏损。
因此，“直供”政策一旦将这些大用户剥离出去，将造成极为不利的影响：一是将使特许经营权企业的排他性经营权利完整性将被打破，可能导致社会资本参与公共基础设施建设项目的积极性大大降低；二是各燃气企业争抢大用户导致恶性市场竞争，重复建设管道，进而违反燃气设施整体规划要求；三是企业缺少足够的资金去维护管网设施，无法保证用户的安全稳定用气，更会伤及民生，形成不稳定的因素。最终将是投资者被迫逃离，或是少投资、不投资，烂摊子甩给政府去收拾，下游市场十多年的改革成果将毁于一旦。
3.3政府应如何处理“直供”行为与城燃企业的关系
因天然气行业政策调整，出现了“直供”政策，地方政府如何处理二者关系？国家相关文件规定应给予特许经营者相应补偿。
2015年6月1日，国家发改委等六部委发布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十六条规定：因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿。016年11月4日，中共中央、国务院印发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条“完善政府守信践诺机制”要求：大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
在河北省，就禁止了大用户直供自建管道设施的做法。《河北省燃气管理条例》修订时就特别注意“直供”和“点供”问题，第十三条规定“在燃气管网覆盖范围内，不得另外建设独立的管道供气设施。”
4、相关建议
4.1坚定不移的推进特许经营权制度
上游未实现多元化、中间管网未放开的情况下，通过推行“直供”政策降低终端气价是无法实现的。笔者认为，对于城市公用事业行业，特许经营权制度是政府投资最少、最合理有效的、利用社会资本解决城市基础设施服务的最好办法，应毫不动摇的坚持下去。
4.2完善监管体系集中力量增大供应能力
政府必须加强对上游勘探开发、燃气规划、基础设施建设以及城市特许经营者的监管，严格管控输配气价格和燃气规划执行情况，集中精力建设天然气基础设施，全力以赴增大天然气供应能力，提高城市管网覆盖率，通过扩大有效资产和天然气利用规模降低单位成本。
4.3因地制宜推进“直供”并规范相关行为
直供作为一种供气方式，应因地制宜，按照老情况老办法、新情况新办法去推广。比如可根据各地供气结构、能源结构、经济水平、管网覆盖率、新区发展等方面，合理选择区域推进。比如东部沿海LNG接收站附近、气源厂附近的大用户可试行直供；同时要限定直供大用户的范围，在城市门站以外且未纳入城市燃气特许经营区域的用户，以免破坏原有的城市燃气规划和建设序列，避免重复投资建设。对于在城燃特许经营范围内的、用户有气量资源指标的项目，应优先利用城市燃气企业现有的全部或部分管网“代输”，可以减少重复投资、降低营运、管理及维护等资源投入。
4.4应考虑对城燃特许经营者的合理补偿
“直供”模式，不能以损害已经投入了巨大资金建设管道燃气设施的特许经营企业的利益为基础。如必须推进“直供”，政府就应对特许经营者给予合理补偿。如果用户必须新建管网直供，政府应支持城燃企业建设管道并提供有偿的代输及运维服务，也相当于给予了合理补偿。如果是大用户利用现有管网直接向上游购气，则核算管输费时应充分考虑合理分摊市政燃气设施投入建设成本，尽量减少特许经营者的损失。
5、结语
现阶段，应该完善法律法规，通过深入推行特许经营制度，保障特许经营者合法利益，大力提高城镇管道天然气覆盖率，为社会提供普遍服务。对于上游大量长协短期内无法消化的气源，可从国家财政中予以补贴。对于终端市场，应规范直供行为，因地制宜，合理选择区域并限定直供范围，同时应对特许经营者通过管输费或配气成本核算给予合理补偿，只有兼顾各方利益方可有效推进“直供”政策。
（彭知军、陈新松对此文亦有贡献）
赞
坚持发文不易，看完右下角在看鼓励
------------------------------------------------------
*更多公号精华文章，请直接点击：
*阳光所天然气团队法律服务介绍：
直接点击左下角“阅读原文”即可