环卫行业的市场化改革与政府管制——以北京市为例
本文在现有研究的基础上，结合北京市环卫行业生活垃圾处理的实际，即生态城市建设目标高与财政约束低的特点，探讨北京市生活垃圾处理的市场化改革与政府管制问题。
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引言
自20世纪80年代以来，世界发达国家和发展中国家先后开始了对自然垄断产业放松管制的改革进程，我国的城市公用事业自20世纪90年代中期以来，也开始了以放松市场准入和引入竞争为特征的改革。环卫行业逐步放开竞争性业务的市场准入，引进社会资本，实行特许经营，调整服务价格水平，培育价格形成机制，国有企业进行业务分拆和股权多元化，逐步改善政府管制。但是，与此同时，也出现了民营化后供给增加不多、价格上涨很快、服务质量没有保障的问题，以及特许经营权拍卖中的合谋、特许经营双方缺乏承诺的问题等。
本文在现有研究的基础上，结合北京市环卫行业生活垃圾处理的实际，即生态城市建设目标高与财政约束低的特点，探讨北京市生活垃圾处理的市场化改革与政府管制问题。
一、市场化改革与政府管制的重点、现状和问题
城市环卫行业的市场化与政府管制包括引入竞争、价格管制、特许经营、第三方管制等内容，其中的重点主要有以下两点。
首先，要区分具体的业务。
要区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的管制政策。一方面，对于自然垄断性业务，政府应严格控制新企业的进入，是只允许一家企业还是允许两家及两家以上企业经营，需要考虑成本弱增性以及效率比较问题。当某种业务的需求量超过了成本弱增的范围时，就应该允许两家及两家以上企业共同经营，实行直接竞争。即使在成本弱增范围内，为了打破垄断，对于成本弱增程度低的业务，也可以允许两家及两家以上企业实行寡头竞争。另一方面，对于垃圾处理厂等非自然垄断性业务政府应降低进入壁垒，允许多家新企业进入，较充分地发挥市场机制的作用，但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小经济规模，避免低水平的过度竞争。
其次，要选择竞争的方式。
在采取保留一体化条件下是允许其他企业进入还是采取在位垄断者分拆的方式进行竞争，需要考虑如何实现有效竞争问题。城市公用事业沉淀成本巨大，如果为了竞争重复建设，则社会成本高昂，浪费极大。因此，应在保留各种管网、轨道等业务部门的垄断条件下，实行分拆竞争。所谓分拆竞争，就是把垄断部门与垃圾处理厂、运输企业等竞争部门分割开，在垃圾处理厂、运输企业之间展开竞争。
北京市城乡生活垃圾处理体系包括收集、运输、处理三个环节，即生活垃圾处理主要是由居民放入指定的垃圾桶内，社区保洁员按指定时间用手推车或脚踏车将垃圾送至垃圾收集楼，城市环卫作业单位人员用垃圾车将垃圾运往垃圾中转站，经过分拣筛选处理后，再由城市环卫作业单位人员用垃圾车运往垃圾处理场分别进行填埋、堆肥、焚烧处理。
在“十一五”期间，北京市以建设生态城市为目标，大力推进生活垃圾的减量化、资源化和无害化；科学调整工艺比例，加快生活垃圾处理从以填埋为主的方式向资源综合利用方式的转变；将逐步建立起城乡统筹、布局合理、技术先进、资源得到有效利用的现代化垃圾治理体系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾转运站7座，转运站数量达到12座；新建和改扩建生活垃圾处理设施27座，生活垃圾处理厂（场）达到33座，具有日处理生活垃圾16530吨、餐厨垃圾1200吨的能力，其中，具有较好资源化、减量化效果的焚烧处理能力6000吨/日，综合处理能力8000吨/日，原生垃圾直接卫生填埋处理率下降至19.6%，垃圾通过焚烧、堆肥、填埋工艺处理的比例逐步趋于合理。
近年来，北京市生活垃圾处理市场化与政府管制取得了一定的进展。一方面，放松了市场准入，允许社会资本包括外资进入，有几个设施建设项目采取了特许经营方式。市属环卫作业单位完成改制，先成立了四个环卫公司，后组建成北京环卫集团，区县环卫局改制为环卫服务中心。市政市容管理部门对垃圾处理费用收取和垃圾处理经济费用补偿进行了规范。另一方面，形成了市国资委管环卫企业，市政管委管环卫行业规划、技术和费用标准、调度、管制，区县政府管辖区内生活垃圾处理设施建设和运营的格局；依照《北京市基础设施特许经营办法》，对采取特许经营方式的项目进行招标、谈判和管制；现有生活垃圾处理运营和环卫作业开始采取委托运营、委托服务形式。
但是，北京市生活垃圾处理市场化与政府管制也存在一定的问题。一方面，生活垃圾处理的市场开放程度不够，社会资本包括外资进入水平有限，融资方式较少；生活垃圾处理的特许经营项目少，特许经营中存在合同不完善、合同签订后再谈判等问题；垃圾处理价格形成机制不完整，垃圾收费标准低和收费率不高，垃圾处理经济补偿机制有待完善；生活垃圾处理资产所有者主体和职能尚不明确；区县环卫作业单位还保留事业单位性质，没有进行现代企业制度改革，市属环卫集团的组建弱化了市场竞争等。另一方面，政府管制主体设计不到位，管制职能不明确；政府管制的法律法规不完善、不系统，垃圾处理服务标准有待细化；缺乏社会中介和居民参与政府管制的制度环境，政府管制过程不够规范，管制效率有待进一步提高。
二、完善市场化中的政府管制制度和政策
为了实现建设生态城市及建立现代化垃圾治理体系的目标，必须完善市场化中的政府管制制度和政策。首先，要进一步加大开放市场、引入竞争的力度。由于生活垃圾处理行业没有自然垄断属性，它的清扫、收集、转运和处理都属于竞争性业务。因此，在城市公用事业中，生活垃圾处理行业的市场化程度应该是较高的。但目前，北京市生活垃圾处理行业的市场开放程度还不够，在城市公用事业六大产业中处于中等偏下水平。要转变开放市场的财政约束观念，事实数据表明，生活垃圾处理开放市场的根本原因并不是财政约束，全市财政收入平均增幅连续14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾处理定价机制、收费制度及补贴政策。根据生活垃圾处理设施建设和运营全过程所发生的费用，按照市场机制形成生活垃圾处理的定价系统；在此基础上，考虑到生活垃圾处理的准公共产品特性，科学合理地建立生活垃圾处理收费制度。再次，在市场化改革进程中，一定要建立和完善政府管制制度。要从管制机构设立、管制法规确定、管制有效运行等方面，积极探索由社会中介和居民参与的政府管制模式。
（一）规范特许经营制度
从国内外城市公用事业及生活垃圾处理市场化改革来看，特许经营制度是一种比较成功的模式。但是，在实践中也出现了一些问题，今后应该重点研究和解决。
第一，明确生活垃圾处理特许经营的委托人主体，增强其承诺的置信程度。在生活垃圾处理设施建设和运营特许经营中，委托人一方是有任期的政府，另一方是特许经营25年以上的企业。法律关系不对等会出现委托人政府承诺不可置信甚至无承诺的情况，导致企业承诺和再谈判、违约、退出等行为发生。因此，要明确生活垃圾处理特许经营的委托人主体。可在北京市国资委下设立公用事业投资公司，其中含生活垃圾处理投资公司，作为投资主体，进行资本运作。通过竞标（拍卖）选择代理人企业，与其签订特许经营合同。这样，投资公司与竞标企业市场地位平等，相互之间承诺的置信度大大增强，合同的约束力提高。
第二，把握特许经营合同的激励性强度。协调企业的努力程度和价格管制的关系。在实践中，特许经营合同的激励性强度是一个需要把握的问题。既要调动企业的积极性，使企业有主动降低成本、提高服务质量的动力，又要防止出现鞭打快牛的棘轮效应。为此，要确立特许经营合同中的价格调整机制、服务质量保障机制、技术进步和再投资机制。在长达25年以上的特许经营期限内，以上三大机制的确立，可以考虑分阶段执行，在一个长期合约中包含几个短期合约。短期合约之间既是递进关系，又是转换关系，如果出现不履约的问题，就将由进入企业取代在位企业。即如果中标企业的绩效不尽如人意，那么，在第二期拍卖中寻求另一家效率更高的企业来代替在位企业就符合管制者和消费者的利益，这个进入企业被称为第二货源。
第三，结合实际，设计特许经营权竞标（拍卖）中的合谋防范机制。在生活垃圾处理的特许经营权拍卖中，一般涉及政府、招标机构、竞标企业三级拍卖结构，拍卖一个或多个生活垃圾处理项目。发生拍卖合谋的情况主要有招标机构与竞标企业之间的合谋、竞标企业之间的合谋、二级区县政府之间的合谋三种情况。合谋防范机制的内容有：尽可能选择公开叫价的拍卖机制、设计较高激励强度的特许经营合约、规范竞标中介机构的拍卖活动、发挥合约中惩罚性条款的约束作用、利用高科技手段强化信息监控、将垃圾处理责任制纳入区县政府考核体系等。
（二）确立资产管理体制
在市场化改革进程中，生活垃圾处理的资产管理体制主要涉及所有者两级委托代理、所有者与经营者委托代理、所有者与管理者分离等几个重大问题。
第一，组建公用事业投资公司，实现生活垃圾处理资产所有者一级委托代理。目前，北京市的生活垃圾处理资产大部分都是国有资产，随着生活垃圾处理市场化的发展，生活垃圾处理也会出现多元投资主体，资产的归属权日益复杂化。可考虑在北京市国资委下设立五大投资公司，包括资源品投资公司、公用事业投资公司、经营性产业投资公司、非经营性产业投资公司、金融产业投资公司，其中公用事业投资公司下设生活垃圾处理投资公司，专司生活垃圾处理资本运作职能，实现生活垃圾处理资产所有者的一级委托代理关系。
第二，明确所有者、经营者各自的职能，实现生活垃圾处理资产所有者的二级委托代理关系。根据多层委托代理理论，生活垃圾处理的第一级委托人为北京市国资委，代理人为公用事业投资公司及其下属的生活垃圾处理投资公司；第二级委托人为公用事业投资公司及其下属的生活垃圾处理投资公司，代理人为各个环卫公司。公用事业投资公司及下属的生活垃圾处理投资公司，对以国有资产为主的资产存量和以多元化资产为特征的增量资产全权负责。作为生活垃圾处理的经营者———国有或非国有环卫公司，可以通过特许经营权竞标（拍卖）的方式，取得生活垃圾处理设施建设和运营资格，在合同期限内按照要求和承诺保质保量地提供服务，合同到期后按照要求完好、无偿地转交设施。
第三，生活垃圾处理的资产所有者与管制者职能分离。应该明确生活垃圾处理的资产所有者和管制者主体及其各自的职能。生活垃圾处理的资产所有者———北京市公用事业投资公司及下属的生活垃圾处理投资公司，对其所属资产的存量和增量全权负责，但不承担生活垃圾处理的管制者职责，即资产所有者与管制者分离。将生活垃圾处理的管制者职责交给政府有关部门，由其行使生活垃圾处理的管制者职责。
（三）加快现代企业制度改革
受计划管理体制的长期影响，生活垃圾处理单位的市场主体地位仍未完全确立。为此，要加快生活垃圾处理单位的现代企业制度改革，确立生活垃圾处理单位的市场主体地位。
第一，按照现代企业制度改造现有的区县环卫作业单位。目前，北京市区县的环卫局改制成为环卫作业中心，但仍属事业单位。要继续深化体制改革，将其全部改造成企业，在逐步理顺垃圾处理价格形成机制的基础上，强化环卫企业的成本预算约束，实行设备统一采购、维修费节约提成、人员费总量控制等措施，加强企业内部管理，提高环卫改制企业的综合素质。
第二，按照区域标杆竞争理论，组建相互竞争的环卫公司。环卫行业的清扫、搜集、转运和处理都属于竞争性业务，相比较而言，垃圾处理的市场化程度应该是较高的。因此，在市场化过程中，应该组建3~4个环卫公司，并将区县改制后的环卫企业纳入这几个环卫公司之中，形成有效竞争。这对于在北京市城乡范围内推进生活垃圾的减量化、资源化和无害化，真正实现城乡统筹发展，具有重要意义。
第三，按照《公司法》进一步完善环卫公司的法人治理结构。引入社会资本，按照有限责任公司的要求，形成多元股权结构。建立公司的股东会、董事会、监事会和经理层相互制约的法人治理结构，加强“三会一层”各自的制度建设，完善法人治理结构。通过外部的服务市场、资金市场和经理人市场的约束，不断优化环卫公司的法人治理结构。
（四）落实区县政府区域责任制
2009年4月，北京市委、市政府出台了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，明确了市和区县两级政府职责，落实了垃圾处理区域责任制，对垃圾收集、运输、处理及设施建设进行了规范。为了调节区县间利益关系，提出了垃圾处理经济补偿机制，即垃圾产生区根据垃圾清运量向垃圾异地处理区缴纳垃圾处理经济补偿费。经济补偿费主要用于补偿辖区内垃圾处理设施对周边环境的影响和解决环卫设施不足的问题。《意见》出台对于实现城乡统筹发展和建立现代化垃圾治理体系的目标，具有重大意义。要结合实际执行过程中存在的问题，不断完善各项管理制度。
第一，按照事权与财权相统一原则，进一步落实生活垃圾处理区县政府区域责任制。北京市生活垃圾的收集、运输、处理及设施建设责任由区县政府承担，在理顺生活垃圾处理价格形成机制的基础上，运用市场机制调节区县之间利益关系。区县政府按本辖区内生活垃圾产生量向生活垃圾处理作业单位（企业）支付费用，并根据财政转移支付的不同系数，由市级财政补足差额部分。
第二，建立市级生活垃圾处理调度中心和结算中心，负责统一调度和统一结算工作。市调度中心负责全市范围内生活垃圾处理的综合协调和生活垃圾流向的统筹调配，指导区县做好合同的签订和执行工作，加强对生活垃圾产生量的统计和管理。市结算中心负责全市范围的费用核算工作，提出费用标准参考意见。根据运输距离和处理方式的区别而产生费用差别的实际情况，由调度中心和作业单位信息汇总后通知结算中心，结算中心核算后通知各区县政府应支付的费用。
第三，明确区县之间的职责利益关系，进一步完善生活垃圾处理经济补偿机制。建立产生区向处理区缴纳经济补偿费的机制，按照环境补偿、设施折旧、设施建设三部分设计不同权重及权重调整方法，激励生活垃圾产生区的减量化和生活垃圾处理区的无害化、资源化。进一步明确生活垃圾处理经济补偿机制中对生活垃圾处理设施周边居民的补偿依据、补偿范围、补偿标准和补偿方式，以及补偿标准调整的年限。深入探索补偿机制中设施折旧、设施建设部分所占比重，根据设施建设的情况，在补偿标准提高的基础上，逐步增加二者所占比重。
（五）完善生活垃圾处理市场化中的政府管制制度
从国内外城市公用事业及生活垃圾处理市场化改革来看，政府管制的边界会随着产业垄断与竞争格局的变化而改变，形成了政府管制—放松管制—再管制动态变化。要从管制的主体和职能、管制的法律法规和管制的环境等方面，进一步完善生活垃圾处理市场化中的政府管制。
第一，明确政府管制主体和管制职能。生活垃圾处理的管制主体，可考虑采取政府管制和第三方管制两种不同模式。如采取政府管制，可以延续现行行政管理体制，由市政市容委承担，待条件成熟时委托第三方管制，既可以考虑成立非政府序列的北京市公用事业管制委员会，下设环卫管制专业委员会；也可以委托专职社会机构按照建设合同和运营（作业）标准进行专业技术管制，并将结果向政府管制部门报告和向社会公众公开披露。
第二，进一步完善生活垃圾处理政府管制的法律法规。在北京市近几年出台的《北京市市容环境卫生条例》、《北京市人民政府关于加强垃圾渣土管理的规定》、《北京市城市基础设施特许经营办法》等基础上，进一步完善生活垃圾处理设施建设和运营的法律法规。可考虑研究制定《北京市公用事业管制条例》作为公用事业管制的基本法规，并按照生活垃圾处理管制主体和职能改革的思路，进一步完善《北京市市容环境卫生条例》。在现有生活垃圾处理设施建设国家标准的基础上，可考虑制定《北京市生活垃圾处理运营服务标准》作为生活垃圾处理运营管制的法律依据。
第三，营造社会中介和居民参与的管制制度环境。这里讲的社会中介参与生活垃圾处理的管制，是指各种环境保护组织、社会服务组织、志愿者组织利用其宗旨、专业背景、工作热情、广泛的社会联系等优势和特点，从非政府、非专职的角度，参与生活垃圾处理设施建设和运营的管制。另外，应该号召和发动广大居民参与生活垃圾处理设施建设和运营的管制，使广大居民由单纯的垃圾产生者，转变为生活垃圾减量化的贡献者、生活垃圾处理价格和收费的决策者、生活垃圾处理无害化的评价者，成为真正意义上的生活垃圾处理的管制者。
综上所述，北京市生活垃圾处理市场化与政府管制的思路和政策是：进一步开放生活垃圾处理设施建设和运营市场，采取多种市场化方式和融资模式；不断完善生活垃圾处理的特许经营制度，明确委托人主体，把握合同的激励性强度，设计有效的合谋防范机制；健全生活垃圾处理的定价机制、收费制度及补贴政策；组建公用事业投资公司及下属生活垃圾处理投资公司，明确生活垃圾处理资产所有者主体和职能；按照现代企业制度，改造现有的生活垃圾处理作业单位；按照事权与财权相统一原则，进一步落实生活垃圾处理区县政府区域责任制，建立市级生活垃圾处理调度中心和结算中心，负责生活垃圾处理的统一调度和统一结算，进一步完善生活垃圾处理经济补偿机制；明确政府监管主体和职能，完善政府监管法律法规，营造社会中介和居民参与的监管制度环境，提高政府监管的效率。
来源：北京蓝皮书·公共服务 原文标题：《环卫行业市场化改革与政府管制研究》
参考文献
史普博：《管制与市场》，上海人民出版社，1999。
陈玲：《落实科学发展观切实提高垃圾减量化资源化无害化水平》，《城市管理与科技》2007年第4期。
北京市市政管理委员会：《北京市“十一五”时期垃圾处理设施建设规划》，2006。
课题组由郭卫东、郑勤俭和张思京等组成。郭卫东，北京市市政市容委研究室主任，研究方向：城市管理；郑勤俭，北京市市政市容委研究室副主任，高级经济师，研究方向：城市基础设施管理；张思京，北京市市政市容委研究室正处级调研员，政工师，研究方向：城市环境管理。
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