深度：为何上海垃圾分类模式不能复制全国？

来源 | 财经杂志

作者 | 李皙寅 郭霁莹

通过走访政府、机构、业界，还原了垃圾分类对上海做出的改变，而这一切很可能会成为你所在城市生活的一部分。

“这是什么垃圾？”这是每位上海居民每天要面对的问题。

2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》（下称《条例》）正式实施，素以时尚之都著称的上海，率先在全国掀起环保“新时尚”。楼道、社区、楼宇……上海的每个神经末梢都调动起来，加入这场垃圾分类大作战。

新潮之下，诞生了许多经典场景：早上，“九九六”要提着垃圾，接受黄马甲阿姨“你是什么垃圾”的灵魂拷问，并在众人的围观下，检视自己过去一天的个人隐私；晚上，劳累一天回到家，女儿唱跳着垃圾分类歌跑来，拿着垃圾分类玩具卡片提问“这是什么垃圾？”有人笑侃，上海人快被垃圾分类逼疯了。但这句话的背后，足以看出上海推动垃圾分类的决心。

转眼已过了一年，上海市垃圾分类初见成效。居民垃圾分类意识培养和基础设施建设已初步完成，四大垃圾达到年度目标值。即便在疫情期间，全市垃圾分类实效保持在优秀水平，各区测评得分均在92分以上。上海市垃圾分类“新时尚”已经转变为“新日常”，也成为2000多万上海人习以为常的生活方式。

达成这一成绩并不容易。在垃圾分类最难的投放环节，学习垃圾分类知识的孩子们成为了家庭宣导员，回家给家长补课；志愿者桶边值守，现场教学；有市民从抱怨、怀疑，到喜闻乐见“门口苍蝇变少了”。

如今，垃圾分类已经进入攻坚期，面对基层仍居高不下的监管成本，以及社区物业缺乏执法权的尴尬，上海正试图发展一系列机制创新，巩固现阶段来之不易的成果。

投放环节还只是垃圾分类的冰山一角，如何真正借助垃圾减量和资源再利用，最终减少垃圾填埋，才是垃圾分类的行动的真谛。

为了让辛苦分出的湿垃圾堆肥能物尽其用，上海率先推出了业内翘首以盼的行业标准；为了能让缺乏市场激励的低值可回收物走上产业化轨道，开展了与政府签合同的体制创新。

一位业内观察人士对《财经》记者表示，在垃圾分类中，需要政府勇于担当有所作为。

比如要做好监测功能，判断哪些环节自有产业活力，可以交由市场自然发展；哪些环节属于公共产品，需要政府伸手扶上轨道，这些都考验着政府管理水平。

值得注意的是，今年也是国内很多城市垃圾分类的起步之年。其他城市能否借鉴、又该如何借鉴上海的经验成果，这是值得思考的问题。

成绩斐然的上海，却难以让业内直接照搬经验。

据《财经》记者了解，在垃圾分类推行初期，各街镇在垃圾分类推进初期，花费在垃圾投放点改造、分类收运工具配套、市民入户宣传和志愿者服务的成本，要达到户均500元左右。

也许这不是很高的一笔投入，但是能否达到那么高的市民共识、居民区工作能否达到上海精细化管理程度，很多经验是难以照搬照抄的。

华东师范大学城市发展研究院院长、教育部人文社科重点研究基地中国现代城市研究中心主任曾刚教授告诉《财经》记者，上海做好垃圾分类，是天时地利人和的水到渠成。全国垃圾分类先期推行城市，需要基于自身禀赋，判断需要投入多大精力、选择何种角度参与垃圾分类，应该因地制宜，而非搞一刀切。

上海市绿化和市容管理局生活垃圾管理处副处长齐玉梅对《财经》记者直言，“有钱有有钱的做法，没钱有没钱的做法。”资金投入并非垃圾分类的唯一要求，源头把控才是工作重点。上海垃圾分类的成绩非一蹴而就，而是多年坚持宣传、持续推动的结果。因此，各城市要有打持久战的决心，做好时间长一点、见效慢一点的准备。

“我们也是逐渐接受的。”生活在宝山区的姜女士告诉《财经》记者，十几年来，垃圾分类的口号听了很多，但这一次动了真格。最开始，岔路口的垃圾桶没了，需要定时定点提着垃圾多走三五十米时，邻里也多有抱怨，她也有所怀疑，这是否是一阵风吹过算数。

但一年下来后，大家都养成了习惯，现在不用再看冰箱上的垃圾分类表对照分拣。家住二楼的她明显发现了小区的变化：“苍蝇明显少了很多。”集中点的垃圾桶完成早晚的收纳任务后，会有人专门清洗。没有了垃圾桶的楼道门口，不再有异味扑鼻和滋生蚊虫的烦恼。

△ 上海市区内的垃圾分类站点内一名环卫人员正在午休，外观比较干净，路过并无异味

王女士家住浦东新区，退休后的她作为所在楼道的代表，长期热心小区事务。垃圾分类刚推行的时候，到了明天晚上的投放时间，她都带上袖箍站在桶旁一遍遍地劝导、教学如何处理垃圾，累得口干舌燥时，再喝上一口随身携带的胖大海茶水。如今，小区里的垃圾分类已经走上正轨，她已经不用天天站岗执勤。

“垃圾分类是一项社会治理工作，社会属性大于专业属性。”一位上海绿环市容局的领导对《财经》记者如是说。垃圾分类的深入人心需要一个过程，为了有效推行，上海进行了全民动员。

上海市教委副主任倪闽景介绍称，教育部门把垃圾分类内容融入到了课堂教学，不但编知识读本、编情景剧、主题歌，还在中小学的拓展性课程中设置专题课程；此外，针对来自全国的大学生，上海还将垃圾分类教育纳入新生入学教育体系。

“小叔，生蚝壳是干垃圾哟。”五岁的伊伊还在上幼儿园，如今她是家中最尽责的垃圾分类监督员。自去年上海推行垃圾分类后，她学会了边跳唱垃圾分类歌，一度在家里挎着垃圾分类玩具，拿着卡片到处找人答题“这是什么垃圾？”冰箱上贴着垃圾分类通的磁贴，旁边还专放了一个可回收垃圾桶，当客人把可乐罐扔进干垃圾桶时，还会被“指责教育”转扔到这里。

《财经》记者在此前的婴童用品展览会上看到，垃圾分类教具卖得火热。四个不同颜色的小号垃圾箱，用黑色带子串起来，像弹药袋一样跨在肩膀上。配套的识字卡片上有不同的垃圾图案、中英文及拼音，由玩家分类投递。当时，这套教育的展品都已经被人定光。

“垃圾分类最难的是投放环节。”中国城市环境卫生协会副会长、垃圾分类减量专委会主任、华中科技大学环境科学工程学院博士生导师陈海滨教授告诉《财经》记者，只有老百姓做好分类投放，整个产业链才能有效运转。这不是简单举手之劳，需要大家转变观念、改变行为。

已见成效。今年7月，在《上海市生活垃圾管理条例》实施一年的新闻发布会上，上海市绿化市容局局长邓建平表示，居民区分类达标率从15%提高到90%以上，大多数居民已养成自觉分类习惯。

与此同时，垃圾分类实效显著提升。数据显示，今年6月份，全市生活垃圾清运总量96.86万余吨，与去年同期相比，四分类垃圾实现“三增一减”目标：可回收物回收量6813.7吨/日、增长71.1%，有害垃圾分出量3.3吨/日、增长11.2倍，湿垃圾分出量9632.1吨/日、增长38.5%，干垃圾处置量15518.2吨/日、下降19.8%。

在新冠肺炎疫情期间，垃圾分类的工作经受住了考验。上海市绿化市容局副局长唐家富表示，疫情期间，在职员撤离的情况下，绝大多数居民仍自觉垃圾分类。根据上半年测评结果显示，全市垃圾分类实效保持在优秀水平，各区测评得分均在92分以上。

在这期间，居家隔离点、集中隔离观察点等区域，还推行了专人、专车上门收集，直运焚烧厂的方式收运处置。上述物业的张姓主管表示，此前一例确诊病患恰好住在物业办公楼上，在他康复回家隔离后，物业工作人整整一周住在单位，帮助处理生活垃圾，定点服务，专车、专桶配送、清洗消毒。

“就像小孩读书一样，从40分到60分相对不难，难的是再到80分、90分，越往后要求越高。”志愿者王女士对《财经》记者打了个比喻，在她看来，小区里的垃圾分类目前做得不错，再往后就要进入攻坚阶段了。

这是个建成于2004年的小区，以高层为主，共有1300户居民。在推行定时定点垃圾投放后，共有四个垃圾点，一个集中站。

《财经》记者观察到，在每个垃圾点和集中点，除了常见的贴有垃圾分类速查表和投放时间表，还有几张给面部打码处理的照片及一部手台。当《财经》记者靠近时，手台立马传来了声音，提醒称现在并非扔垃圾的时间，请先把垃圾带回家，稍候再扔。

△ 浦东新区北蔡镇内一小区内的垃圾回收点内，远程无业人员借助监控及对讲机“劝离”不按时扔垃圾的居民

原来，是物业中心有人专门盯着垃圾投放点的监控，一旦发现有人未按时间偷扔垃圾，会调频到相应的对讲手台，远程提醒。“这是我们的土办法，不是啥高科技”，小区张姓物业主管告诉《财经》记者，比起固定的广播、纸质宣传，有人即时反馈的提醒，更容易劝阻业主，毕竟大家都有羞耻心。

即便如此，下一步的垃圾分类工作仍让她直言头疼，小区里始终有不配合业主。至今仍有人向物业投诉称，定时定点扔垃圾剥夺了她的自由权利，要求物业上门代扔。

非垃圾投放时段，物业管理人员、小区保安每隔一小时就要在小区里巡视一圈，清理走被偷偷丢下的垃圾。“就好像在和我们打游击战”，她无奈地表示，因为物业没有执法处罚权，劝阻的效果有限，面对街镇的随时抽查，物业也倍感压力。

就在采访时，一名身穿贝壳清洁制服的小伙，骑着电瓶车拖着四五大袋垃圾，到处张望。张主管见状话说一半，马上快步迎上去。得知对方做完保洁工作，正在找出口后，马上“押”着对方，亲自送出了小区。

她坦言，过了投放时间后，上门清洁的工作人员，有时候就悄悄扔在小区角落，然后骑车就跑。因为不是业主，反而更难监管。

事实上，过去一年，面对垃圾分类的顽疾，城管铁拳频出。官方数据显示，一年来，全市共出动城管执法人员32.8万余人次，开展执法检查15.2万余次；共教育劝阻相对人59856起，责令当事人整改38739起，其中责令单位整改29425起，责令个人整改9314起。

“我们在转变职能，并非单纯地以罚代管”，上海市城市管理行政执法局的相关人士对《财经》记者透露，他们正依托“一网统管”平台建设“智慧城管”。

比如，完善垃圾分类执法对象数据库，强化数据监管。还在尝试与物业建立管执平台联动体系，避免扯皮、提高效率，解决“最后一公里”的执法难题。

“如果个人总是违规扔垃圾，那他就会成为老赖。”上述人士表示，垃圾分类已经纳入征信体系。

△ 根据居民反馈，小区内的垃圾投放时间有所延长

事实上，社区内的垃圾分类就是在彼此的磨合中逐渐向前。

比如，早期“九九六”的上班族曾吐槽没时间扔垃圾，对此上海各小区基于自身情况，相对灵活地调整、延长了垃圾投放时间。

该小区的垃圾投放时间延长到了早7点到9点，晚6点到8点；超出上述时间两小时内，居民还可以把垃圾扔到小区集中点。这份方便也有成本，原本5点结束工作的清洁人员，现在要先回家吃饭，然后返工，盯着桶、适度二次分拣，至少晚九点才能下班。

如火如荼的垃圾分类工作，在上海推行已有一年，伴随基础设施建设的完备与居民分类意识的提高，垃圾分类初见成效。

今年6月，上海市生活垃圾清运总量96.86万余吨，四类垃圾分出量已超额完成年度指标，并实现“三增一减”。同时，全程分类体系基本建成，垃圾处理末端设施加快建设，干垃圾焚烧能力现已富余，甚至能应对一些应急处理需求。

这一成绩背后，是上海抓住了牛鼻子，积极围绕垃圾减量和资源回收利用场景下功夫的结果。

比如，面对快递业的过度包装问题，上海市邮政管理局就把绿色化、减量化和可循环的思路，渗透到每一个小的细节当中：推荐使用电子运单、可循环中转袋、将封箱胶带瘦身。仅此一项，一年就可节省12亿张A4纸和6亿米长的胶带。

不止是应用场景，上海还为垃圾分类展开制度探索，推动产业良性发展。

陈海滨告诉《财经》记者，湿垃圾中的易腐有机物含量更高，是绿化园林、培育花卉的良好选择，也具有改良土壤效用，完全能替代传统化肥。然而，国内多数城市尚未制定垃圾堆肥标准，导致湿垃圾有机肥无法纳入采购目录。

一位湿垃圾处理行业的企业人士告诉《财经》记者，湿垃圾堆肥本身有财政补贴，但由于缺乏标准，一些企业的堆肥产品肥力十分糟糕，还能滥竽充数、浑水摸鱼。

在这一背景下，上海市绿化和市容管理局与上海市农委在全国内率先制定了湿垃圾制作土壤调理剂标准，让堆肥产品有了可参照的指标。

上海市绿化和市容管理局生活垃圾管理处副处长齐玉梅对《财经》记者直言，虽然上海市现有土壤调理剂指标和标准较高，但作为全国首创，可以为企业和产业区提供指导，激发垃圾处理市场的活力。

“业内期待有标准很久了”，苏州市污染控制工程技术中心研究员、注册二级建造师李军锋对《财经》记者表示，上海的相关标准，让湿垃圾向肥料化迈出了市场化应用的第一步。有助于规范市场，让有技术的企业脱颖而出。

不止是制度建设，上海也在有意识地规范垃圾分类产业的市场秩序。

粘了黏胶纸的快递盒、被随手一丢的泡沫，它们被称为低价值可回收物，一直是困扰垃圾分类产业化发展的难题。不同于常规可回收物，参与主体各方基于利益驱动，彼此分工合作，运行相对顺畅。低价值可回收物创利小，前期要投入大量资金，对企业而言，得不偿失。

为此，上海通过政府税收补贴，通过建立扶持点，按承包或特殊经营方式，招标市场化企业进行回收，保证可回收体系的持续运转。给予低价值可回收物的处理企业，处理常规可回收物的权限，让其能够失之东隅收之桑榆。

并通过与政府签订合同的方式，保障了企业对低价值可回收物的托底并给予适当运营支持，保障了企业经营的基本盘。

一位业内观察人士对《财经》记者表示，在垃圾分类中，需要政府勇于担当有所作为。

比如要做好监测功能，判断哪些环节自有产业活力，可以交由市场自然发展；哪些环节属于公共产品，需要政府伸手扶上轨道；这些都考验着政府管理水平。

在制度的保障下，上海吹响了垃圾分类攻坚战的号角。将力争使居住区（村）和单位分类达标率达到95%，示范街镇达到85%以上；实现分类实效常态化；同时，需要加快终端处置能力建设，力争在年底基本实现原生生活垃圾零填埋。

原生生活垃圾零填埋，也是上海首创的概念。它并非指上海彻底作别填埋这一处理方式，而是要求通过焚烧、堆肥等合适的方式，处理从居民区或单位直接收过来，未经任何工业化处理的垃圾，最后将残渣和惰性垃圾进行填埋。“榨取垃圾最后一点价值”，是这一决心的精髓。

“如果汇总整体经济、生态、社会效益来看，垃圾分类的回报远大于投入。”齐玉梅透露，垃圾实现前端分类后，能够减少垃圾总量，也减少了末端的垃圾处理成本，比如可以少一个填埋场。如果把整个流程纳入一张表格，比起前端不分类的做法，现有的模式综合效益会“划算”得多。

随着上海垃圾分类工作如火如荼的开展，全国多地也进入垃圾分类工作快车道：46个首批垃圾分类试点城市要在今年年底前，基本建成垃圾分类处理系统。

成绩斐然的上海，却难以让业内直接照搬经验。

据《财经》记者了解，在垃圾分类推行初期，各街镇在垃圾分类推进初期，花费在垃圾投放点改造、分类收运工具配套、市民入户宣传和志愿者服务的成本，要达到户均500元左右。

也许这不是很高的一笔投入，但是能否达到那么高的市民共识、居民区工作能否达到上海精细化管理程度，很多经验是难以照搬照抄的。

陈海滨认为，垃圾分类工作没必要全国各省（区）城市齐步走。上海社会经济实力强，市民素质高、环境意识强，分类工作速度快一点，步子大一点是正确、可行的。上海的成功能为其他城市积累经验，做出榜样。

齐玉梅直言，“有钱有有钱的做法，没钱有没钱的做法。”

资金投入并非垃圾分类的唯一要求，源头把控才是工作重点。上海垃圾分类的成绩并非一蹴而就，而是多年坚持宣传、持续推动的结果。因此，各城市要有打持久战的决心，做好时间长一点、见效慢一点的准备。

政府主导之外，市场也已嗅到风向。据企查查数据显示，截至目前，上海市垃圾分类处理相关的在业、存续企业共5638家。从过去十年企业注册量的变化来看，2019年企业爆发增长，共新增了1277家企业，同比2018年增长了83.2%。超半数企业的注册资本达500万元。

近来，垃圾分类的融资也逐渐增多。2020年7月，粤能环保获得近五千万元人民币A轮融资，由深创投、招商局资本、创业工厂VenturesLab和清华同方旗下同方汇金等机构联合投资。2019年11月，Package Free（一家零垃圾生活方式全渠道零售商）完成了450万美元种子轮融资……

未来垃圾分类的技术路径将走向何方，这个问题仍有待探索。

“一个矿泉水瓶，要撕掉标签、拧掉瓶盖、再一脚踩扁瓶身，分门别类。”在《财经》记者采访时，业内围绕未来的垃圾分类技术，给出了多条技术解决路径。

比如，推行日本这种更为精细化的前端分类标准，抑或是采用工业化技术，自动实现可回收物的分拣操作。两种技术流派各有自己的观点，有的认为对市民而言，垃圾分类本身是一场环保教育，通过亲身参与，有助提高环保意识；有的则认为，通过集中式、产业规模化的处理模式，可以有效解决社会资本，提高效能。

一位江苏地区绿化市容部门的相关负责人对《财经》记者表示，垃圾分类的未来，受技术应用迭代及社会参与模式的影响，现在很难给出明确答案。

公益研究与咨询机构北京七悦社会公益服务中心研究人员孙闻健对《财经》记者表示，居民前端分拣的效果显著影响分类垃圾后端处理的效果。行业补贴、经济扶持和行政命令很难直接影响他们的意愿和行动。因此，居民必须认识到垃圾分类结果直接影响其自身生活。

孙闻健建议称，政府必须重视，如何去激活社区内各组织的参与意识。过去几年，上海市不少社区都有社区基金会，其由居民运作资金、达成共识、解决具体问题。政府应该选择合适的政策工具调动这样的基层力量。其参与管理的自发性，相比单纯雇佣分拣工或向企业购买服务，更有可持续性。

在曾刚看来，垃圾分类不能作为公共福利事业，最后必须走向市场化、产业化，当成产业去扶持，使之走上正轨。这应该成为上海下一步探索的目标。

齐玉梅表示，上海正依托上海城投通过技术合作的方式，在长三角寻找最先进、环保的技术赋能垃圾分类后的可回收物加工利用工作；上海秉持开放心态，积极对接有技术、资金实力的企业进驻垃圾分类末端处置。

△ 上海市绿化和市容管理局生活垃圾管理处办公室内的作战地图，上海各街镇在榜上按季考核，代表优秀的红色旗子越来越多  

在上海市绿化和市容管理局生活垃圾管理处的办公区墙上，挂着一幅巨大的作战图。上面名列着上海市各区县的街镇名称，旁边有不同颜色的四色小旗，标志着当地垃圾分类的工作进展。

这张看板上，显示的是全市各地垃圾分类的战绩，可见的是代表优秀的红色小旗伴随时间的推进，逐渐越来越多。

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