观点 | 沈玲：尘埃落定，和而不同—美欧网络中立立法结论解读

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在漫长的充斥着激烈争论的网络中立立法史上，2015年无疑是一个标志性年份。6月和10月，美欧相继实施网络中立立法，自此，欧盟和美国正式站到同一个阵营，在宽带互联网接入环节施行网络中立原则。

法律条文上，美欧选择了相同的大方向，都秉持网络公平接入的主流原则。但在细节处，两者还是选择了各自的立场，美国一板一眼，条条禁令，八窗通明；欧盟则婉转提倡，不说黑白，意绕山水。

网络中立争论已久

所谓网络中立（Net Neutrality），亦称“网络开放”（Open Internet），是指宽带互联网接入商（ISPs，包括固定和移动）在提供业务时，需对所有的合法内容、应用、服务、设备一视同仁，不能有选择地阻止内容接入、延缓传送、调控流量，或者按照付费的高低提供质量不同的服务。严格意义上的网络中立原则，一律禁止ISPs在网络上单独辟出一条“快车道”，专门提供给那些付了更高价格的买方。

长期以来，网络中立在美欧一直没有明确结论，并且由于牵扯的产业方、利益主体、学科领域为数众多，各方观点庞杂，名副其实的“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。

在产业界，以AT&T、Comcast、Verizon为主要代表的传统电信运营商、网络接入企业都反对网络中立，认为既然自己出资搭建了网络，自然应当享有对网络流量和内容的控制权，此外，依据“价高者得”的市场经济规律，也应当可以按照买方出价的高低为其提供质量不同的网络服务。而Google、Twitter、Facebook等互联网巨头，以及消费者团体都支持网络中立，该阵营认为，互联网自诞生之初即具有天然的开放和平等的特质，网络空间之内的任何一点的接入都应当是无差别的，中立是创新的基本前提，破坏中立原则将导致互联网现有创新体系的终结，新入草根企业很难承担网络运营成本，这对于视创新为灵魂的硅谷是断然无法接受的，互联网巨头认为，“不中立”政策是一把利剑，极有可能将美国下一个Google、Facebook劫杀在创业的摇篮中。

在学界，经济学家一般都反对网络中立，他们更关注双边市场、价格歧视、市场效率、拥堵经济学等问题，把网络中立看作是对经济福利、创新与投资的抑制。法学家一般都支持网络中立，他们更关注规制手段、言论自由、宽带计划、隐私权等问题。通信技术专家则从互联网结构、端对端设计、开放接入、网络协议等角度理解网络中立，认为所有数据应平等对待，因此，技术专家一般也都持支持态度。此外，政治学家关注的是民主参与和言论自由保护等公民权利问题，一般都偏向于将网络中立理解为民主权利的获取方式，也持支持态度。

欧美管制思路不同

总体上，美欧立法双双对网络中立投了赞成票。在法律文本中，美国FCC《网络开放条例》主要从负面禁令的角度，为ISPs立了三条“禁令”，没有留一丝法律漏洞。欧盟则从正面倡议的角度，以行为准则的方式向ISPs提出要求，法律空间更大，政策更加灵活。

美国的三条“禁令”是：禁止封堵，即，禁止对合法的内容、应用、服务、无害设备进行封堵；禁止流量调控，即，禁止对合法的内容、应用、业务或者无害设备的网络流量进行干预和调控，禁止损害或危及正常网络流量；禁止付费优先，即，禁止在公共互联网上设立“快车道”，禁止在收受对价的基础上给予部分网络内容的传输以优先待遇（此条禁令同样适用于ISPs自己的分支机构）。

欧盟的三条原则是“透明原则，非歧视原则，合理原则”。其中，“透明原则”和“非歧视原则”大致对应着美国的“禁止封堵、禁止流量调控”，涵义基本相同。

差别源于国情考虑

美欧立法的差别在于以下两个方面。

第一，美国的法律条文中没有任何例外之处，没有留一个法律漏洞给ISPs；而欧盟则规定了可以“不中立”的四种例外情形：ISPs执行法庭令；防止网络阻塞；回应网络攻击；其他法律规定。

第二，美国在任何情况下都禁止“付费优先”，所谓的“史上最严”中立条款，禁止ISPs另行收费或者设置“网络快车道”；而欧盟则允许ISPs依照服务质量的高低进行额外收费，为那些所谓的“特定服务”（如网络医疗、网络视频）提供更好的网络，只要不影响整体网络质量即可。

美欧立法双双历时多年，期间的困难和犹豫程度可以想象。这样的立法结论，是在对电信和互联网两大产业发展境况、产业未来走向、是否影响创新，以及立法（监管）机构本身的权力运用等诸多因素综合衡量的结果。就其主因，有以下两个方面：

其一，产业发展程度和影响力不同。美国互联网产业实力强大，除了在立法机构的游说能力之外，谷歌、亚马逊、微软为首的互联网巨头有足够的能力与AT&T、Verizon、Comcast等电信运营商相抗衡，此外，从整体上看，互联网产业对美国经济的未来影响力也绝对不可小觑。因此，美国的中立立法选择站在了互联网企业一边，保护创新，也保障公平接入。而欧盟情况则大为不同，稍具影响力的本土互联网企业寥寥无几，事实上，占据欧盟互联网市场的大多是美国企业，因此，欧盟采取更加灵活的立法方式，在法律中为本土电信运营商留一点“漏洞”，规定几条例外情形，以便欧盟本土ISPs可以为美国在欧互联网企业为“特定服务”收取额外费用，也是无可厚非的。

其二，与立法（监管）机构的权力运用有关。美国网络中立立法的前提，是FCC有对互联网接入业务进行监管的权力，为此，《网络开放条例》特意进行了业务调整，将“宽带互联网接入业务”从之前的“信息业务”调整为“电信业务”，FCC可比照《联邦通讯法》第二章“电信业务”对其进行监管，由此，FCC一举获得了宽带接入业务的监管权，在网络中立上采用严格的法律规定，也是为今后的执法奠定了坚实法律基础。而欧盟则不同，欧洲议会通过的法律还需要在各成员国转化为国内法，过于严苛的法律很可能被成员国立法机构拒绝。

政策实施有待观察

对于美国而言，目前“三禁令”已被冠为“史上最严”，但FCC到底有多大的执行空间，却是另一个乾坤。《条例》生效之后，FCC旋即收到史上第一起中立投诉。美国商业网络服务公司（CNS，一家运营网络摄像头的公司）状告时代华纳有线公司（TWC），声称TWC要求其额外付费，以获得专门的“网络快车道”。CNS不服，认为按照网络中立原则，TWC应当对所有互联网企业一视同仁。10月初，FCC正式驳回CNS的投诉，让其私下调解。由此可见，虽然FCC通过立法正式获得了执法权，但“有法必依，执法必严”之路，依旧任重而道远。

对于欧盟而言，具体法律在各个成员国落地还有待时日，目前来看，三事项尚处于悬而未决阶段。其一，法律文本中，诸如“特定业务”、“网络快车道”等词汇，还需出台详细解释，以便遵守。其二，对于荷兰、斯洛文尼亚、芬兰三个已经有网络中立国内法的国家，该如何与欧盟法律进行协调，有待后续解决。其三，对于那几个一直反对网络中立立法的成员国（以英国为首），欧盟管制机构（BEREC）也将与英国通讯管理局接洽，商讨法律落地问题。

作者简介

沈玲：

中国信通院政策与经济研究所，工程师，研究领域为国外通信法，08年毕业于北京大学。联系方式：[e-mail]。

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