智库跟踪 | Bruegel智库：像本地一样的漫游——充满挑战的前景
国际移动漫游（IMR）是一项用户在出国后可以进行通信的服务。多年以来，世界各国政府都认为IMR服务的费用过于高昂，这种担忧已经衍生出了很多相关监管政策。
2015年11月25日，欧盟基于2015/2120条例颁布了新的IMR监管规定，寻求在欧盟成员国之间实现RLAH。在单纯的RLAH政策中，漫游服务的费用应该与本地通信服务一样。
RLAH的首要动机很直接：在欧盟各国内旅游时用手机打电话和上网的费用过高是不合理的，可以视为是阻碍了欧洲单一市场的实现。其次，IMR的高收费导致了社会福利的损失，尽管这些损失对于整个欧洲来说是很小的。
然而问题依然存在，能否在实现RLAH的同时不引发经济问题和制度扭曲？2015/2120条例呼吁欧洲委员会审查整个漫游市场，并制定法规解决经济问题，而这些问题实际上是很难解决的。
全世界非常多的区域性组织都在筹备制定区域层面的IMR规定。海湾合作委员会2013年就制定了IMR呼叫的规定，并正在准备实施一份新的、全面的漫游规定。此外，南部非洲发展共同体（SADC）、东非共同体（EACO）、拉丁美洲和西巴尔干也都在制定相关规定。国际电信联盟（ITU）于2012年发布了IMR意见草案，并对相关的版本进行讨论修改。
对IMR最清楚最简单的解释是：A国的漫游用户订阅了本地网络（HN）A，然后去了B国，使用MNO B作为访问网络（VN）拨打一个电话。漫游用户向A国的本地网络付费，而实际为漫游用户发起呼叫的是MNO B，从而产生了两笔成本。
MNO B（VN）并没有为这项服务收取零售费用，而是从MNO A（HN）那里以批发的形式收取费用。这笔批发费用就是通常所说的运营商间结算费（IOT）。
图1 IMR中的资金流：主叫
漫游数据的支付安排也类似；然而，数据在以IP传输服务形式发送到需要的地方之前，要在物理层从VN发送到HN。这使得HN也可以对数据收费。它也使HN能够应用一些规则，例如，继续阻止在本国禁止访问的内容。
对于接收来电（图2），有一个全新的传输和支付流模型。呼叫被从HN转发到VN。VN收取正常支付的国际移动终接费（MTR），但没有收取额外的IOT费用（这表明提供这种IMR服务的增量成本不可能很大）。
对于接收来电（无论是国内还是国际的），HN从拨打电话者的网络收取MTR费用。收取和支付的MTR费用的差额在理解HN的成本时就显得至关重要。在欧盟成员国中，这个差额现在一般不超过2欧分，但在国际上有可能更多。在本文中，我们把支付的MTR减去收取的MTR作为成本，人们也可以将收取的MTR视作部分IMR收入。
在大多数国家，人们不会为接收呼叫以零售价格付费；然而，漫游通话历来都与零售价格有关。
图2 IMR中的资金流：被叫
许多漫游费可能是相关的。对这些问题有过很多研究，却并没有决定性结果。有关这些成本的信息通常只有移动网络运营商自己清楚。而在实际情况中，移动网络运营商可能并没有充分了解自己的“软”成本，可能也不希望公布。
有些成本与HN相关，有些与VN相关，并不是所有的IMR成本都和每一项IMR服务对应。
和HN相关的成本有：
—主叫、被叫和其它相关通信成本。
将零售成本有差异地分配到独立的服务是不切实际的；所以，通常为所有的服务假设一个零售收入的恒定百分比。
漫游间接成本包括各种管理以及网络相关的组件，这些组件用于维持漫游服务。还可能包括协议谈判，测试，运营和维护，数据清理和财务结算的费用。
一般电话交换网络互连方面的文献主要源自Armstrong（1998年）以及Laffont, Rey 和Tirole（1998年和1998年）的开创性工作。
Armstrong和Wright（2007）模型化了固定互联和移动互联，总结了早期的工作。
之后的几个研究分析了IMR法规在欧洲经济区和欧盟的影响，探索了一些其它方法来解决IMR服务的过渡定价问题。其中特别值得一提的是欧盟委员会对2012漫游条例准备工作的影响评估，其中包括了源自Steffen Hörnig贡献的研究的深思熟虑的想法。Hörnig和他的同事发现了IMR拨打电话本身需求的价格弹性，已接来电和短信全部都在-0.24 到-0.27的范围，这表明服务的需求是相对缺乏弹性；然而，IMR漫游数据本身需求的价格弹性为是在-1.23的范围内，这就是说，消费者对漫游数据的需求是相对有弹性的。
当今漫游语音服务需求的价格弹性较高是有可能的。以往，即使有调控，价格还是被认为过高——大多数欧洲人都是在不可避免时才会在漫游时打电话，无论是调控生效之前还是之后。然而，我们在争论，当漫游通话的价格接近于国内电话时，漫游时打电话需求的价格弹性可能也会接近。
同样也可用于评估对社会福利的影响。文献把一个业务照常的场景与相反的方案比较，前者降价已经随2009年的漫游法规发生并保持不变，而后者中漫游法规已经失效，价格会恢复到以前不受管制的水平。相对于相反的延续调控的情况，2012年至2014年增加了186亿欧元的消费者剩余，而行业利润减少了50亿欧元（生产者剩余）。这136亿欧元的差异代表了社会福利的净增益（即降低无谓损失），并反映了IMR 服务消费的增加。如前面所述，许多研究试图量化提供IMR服务的实际批发和零售成本。
在当前欧洲的形势下，BEREC（2014）也可以被看作是一个有显著贡献的文献。我们在本文中的几个地方参考了这些BEREC的发现。BEREC（2014）出发点很明显，但有时会忽视一些假设：
（1）VN的批发收入至少应该和相关的成本一样多；
（2）零售收入至少应该与HN支付给VN的一样多。
国际移动漫游方面很少有经济角度的成果。这也许是因为操作的复杂性。而相比之下，在理解互连问题上已经有了大量的研究工作。本文就核心成果和基础陈述做一些简单的比较。
首先可以预料的趋势是双重边际化，从而导致用户最终支付的价格高于那些垂直整合的追求利润的垄断者。考虑一下两国间的国际通话，两国都有一个垄断运营商。如Laffont和Tirole（2000）所注，“通信费不合作设置必然会导致众所周知的双重边际化，每个国家都将以垄断提高自己感知的边际成本。”
值得注意的是，如果HN和VN分别竞争同一个最终用户，双重边际化就不会出现。这一假设至关重要。
双重边际化导致了最终用户的价格甚至超过垄断价格，也给网络运营商带来最佳价格。这一问题不容易纠正。如果一个垄断商收购了另一个，或者他们允许共同设定价格，双重边际化可以有所改善，因为在这种情况下，最终用户只需支付垄断价格。除此之外的调节方法意义都不大。
对于话音互连，即使很小的网络运营商的市场权力也有所扩大，因为通常没有其它网络运营商能够完成最终用户的电话号码呼叫。事实上，小型网络运营商往往比较大的更能施展他们的市场权力，因为小型运营商收取的终结费用往往对消费者支付的价格影响较小（假设零售价格受平均零售支付，而不是网络专用终端支付影响）。因为需求的价格弹性，高价格往往会降低通信量；而某种程度上，一个小的网络对最终用户的支付的价格影响有限，小型网络对它能够收取的价格的限制也有限。
这些考虑也适用于IMR，尽管不完全。尽管VN通常无法完全垄断游客，但他们可能还是有一定的定价权。在欧洲（以及大多数国家），很难有四个以上移动运营商。每个HN原则上会从自己的用户去旅游国家的四个运营商中选择一个（或多个）。因此可以想象，HN收取的价格涉及多达四个市场参与者，这和竞争价格可能没有多大不同。然而实际上，通常是一个或多个移动网络运营商（1）只有有限的地理覆盖，或（2）不支持HN的客户所要求的所有移动连接选择（例如，只支持2G和3G，而没有4G移动连接）；或（3）网络无法提供HN期望的质量和速度。因此，现实中选择的数量更可能是垄断的局面，而不是完全的竞争。
实际情况可能更糟。漫游可以看做是一种多阶段的游戏，其中HN最初在一个给定的访问国家选择其VN合作伙伴，然后漫游用户在要去的国家选择一个其HN支持的VN，接下来最终用户才可以选择使用多少服务。除此之外，HN向其首选VN引导流量的能力受到众多实际因素限制。在这些情况下，最终用户的零售价格很可能被削弱。
市场人士称，关于批发价格存在着激烈的竞争，有时会导致价格折扣高达40%，低于欧盟的批发价格的监管标准。多国MNO之间的谈判可能很复杂，因为互相之间都可能存在关联反应。
同时，假设价格是对称的，那么话音漫游服务的价格只关乎未对称的时间。如果MNO A在A国既是HN又是VN，MNO B在B国既是HN又是VN，他们互相将自己的漫游用户引向对方，那么对净支付有影响的只有到B国的MNO A消费者比到A国的MNO B消费者多打的几分钟时间（反之亦然）——因为其它时间正好成对抵消，不需付费。出于BEREC生成的季度统计数字的目的，移动网络运营商通常以高收益报告成对时间，从而使所有时间的平均批发价格显得比未成对的单位价格高。换句话说，批发谈判有可能在某种程度上比大多数专家基于BEREC统计做出的预测更加有效。
同样非常值得注意的是，数据漫游的批发价格一直明显低于规定上限。这一自愿的网络运营商决定，可能代表着对市场力量的一种回应，特别是相对于其他漫游服务（话音呼叫和SMS），数据漫游服务需求的价格弹性较高。
对于任何给定的一对移动网络运营商和国家，移动网络运营商倾向于成为净付款人，而国家成为净收款人。他们的谈判利益不相一致。净付款人更喜欢较低的批发价格，而净收款人则更喜欢较高的价格。
因此，在缺乏监管的情况下，批发和零售价格都很高的事实就不足为奇了。这在BEREC公布的统计中非常清楚，统计显示有监管调控的批发零售价格往往略低于价格上限（除了一定程度情况下的数据漫游），而不受监管的价格实际上平均要超过上限标准。竞争力看起来要弱一些。正如BEREC指出“对于话音漫游服务，平均价格接近监管上限。这表明，竞争收益对供应商没什么吸引力，尽管标准的批发价格和零售上限之间存在着显著的差别。”
如果（1）单位批发IMR价格以及（2）A国和B国的MNO A和B的通信量是对称的，这两者同时发生，有人可能会想象，批发费用将和零售价格完全不相干，因为它们将抵消为零；然而在实际中，它们与零售价格高度相关。例如，假设MNO A选择降低其漫游价格，以赢得更多去B国旅游的A国用户。对于HN MNO A，要向VN MNO B支付的批发费用是一个实际成本（假设A和B之间没有隶属关系）。因此MNO A将倾向于将其支付给MNO B的费用看作是其实际边际成本的一个重要组成部分，而且不太可能将其零售价格设置得低于边际成本。
在话音漫游的情况中，移动网络运营商区别对待成对和不成对的时间，影响零售价格的是未成对的通话时间的批发费用。
假设MNO A在B国，MNO B在A国都不提供零售服务，社会最优批发收益等于边际成本（忽略网络效应）。然而，如果假定固定的边际成本必须回收，包括作为整体操作网络的联合和共同费用，那么则需要加价才能收回成本。
联合和共同费用是否应该被收回的问题在文献中很大程度上是一个开放问题，但欧洲机构已经在2015/2120条例的RLAH规定中解决了这个问题——“联合和共同费用的合理分担对提供稳定的零售漫游服务是必要的”。
如果两个移动网络运营商恰巧在同一个国家，竞争相同的用户，那么他们往往有一个额外的激励来维持较高的批发价格。出于上述原因，零售价格不可能低于批发费用；因此，高批发费用能有效提高竞争对手的成本，并削弱他们之间对相同最终用户的竞争。在适当的假设下，双方同时受益。
3.社会福利意义
继续管制漫游对社会福利的影响可以估量，完全取消漫游将使得行业收入提高50亿欧元，但以消费者买单为代价。同时还会带来无谓损失（从而减少社会福利）——因价格较高，使IMR服务消费减少136亿欧元。
一个相关问题是，RLAH对社会福利的影响对有些服务尤为重要。社会福利收益主要得益于需求价格弹性的消费增加。然而，SMS服务在全球处于下降趋势——可能因为过度竞争，因此期待使用量增加的逻辑存疑。对于话音呼叫，低价被叫（也对于SMS）的影响是有限的，因为价格需求弹性相当低。对于数据漫游，这依然是一个有机会增加使用量的服务，可以说是属于未来的服务；此外，降价的影响很可能是显著的，因为需求的价格弹性相对较高。
找到一个解决方案并不容易。BEREC（2016）指出，（1）漫游的挑战不能光靠调整漫游批发和零售价格解决，还要考虑呼叫终端的利率；（2）在RLAH制度下，批发漫游的价格同时足够低又足够高以防止出现各种问题是不大可能的。
很难预料找不到一个强大的解决方案的后果，但许多可能性是可以想象的：
（1）如果批发价格的上限水平低于提供IMR服务的边际成本，一些移动网络运营商可能不再作为VN提供服务；
（2）如果本地零售价格被有效地限制低于支付给VN的IOT费用，一些移动网络运营商可能不再提供IMR服务；
（3）将会有一个趋势，移动网络运营商由于所谓的水床效应增加其国内的移动价格。漫游服务上的损失被包括在整体成本中，反映在他们服务的价格中；
（4）移动服务的成本和价格在不同成员国之间有很大差异。许多移动网络运营商都表达了对“永久漫游”的担忧，就是说一个最终用户获得一个价格很低国家的服务，然后就在一个价格较高的国家毫无限制的使用漫游服务；
（5）迄今为止，欧洲政策的目标是在降低IMR价格的同时，保持整个成员国之间一致的IMR价格上限。这是否可能还有待观察。
相对于全球的考虑，从互连的相关文献中得出的的经验似乎足够简单：
监管缺失情况下的IMR高价格并不是过失，而是一个服务的自然性经济后果；
减少区域层面IMR成本的举措似乎提供了区域一体化和社会福利的经济收益方面的承诺；
政策必须反映批发和零售价格之间有联系的现实；
迄今为止实现了两点成功：（1）VN被允许获得超过其相应成本的批发价格；（2）HN允许赚取超过其相应成本的零售收入。