观点 | 国外“谢绝来电”治理机制对我国不良信息治理工作的启示

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一、背景情况

近年来，垃圾短信息、骚扰电话等不良信息问题日益突出，部分企业或个人利用上述服务的方便快捷，滥发商业性骚扰信息，甚至传播诈骗、淫秽色情等违法内容，给电信用户带来极大困扰，侵害了广大电信用户的合法权益，甚至可能危害社会稳定和国家信息安全。以欧美为代表的发达国家在信息通信产业发展的过程中也相继遇到了不良信息的治理难题。针对这一问题，美国、英国等超过13个国家和地区已率先引入了“谢绝来电注册”（DO NOT CALL Register）机制，治理效果明显，其经验值得我国借鉴。

二、谢绝来电机制介绍

1.谢绝来电机制的内涵

“谢绝来电”规范机制的主要目标包括两点：一是对治理“骚扰”电话和短信提供明确的依据。二是在消费者权益保护和营销企业和个人合法推广服务间寻求平衡提供一种合理的解决方案。

为达到上述目标，“谢绝来电”规范机制实际上借鉴了激励相容理论的管理思想，并有效地应用于电信营销规范中。激励相容指的是制度所涉及的各个成员的效用最大化目标与该项制度的总体目标保持一致的状态。在电信营销活动中的市场主体主要包括电信用户、营销企业及个人、电信运营商。“谢绝来电”规范机制对各个主体提出了明确的行为规范和激励，确保得到各个主体的支持。

电信用户：为具有明确的不愿接听营销电话的电信用户提供注册登记的渠道，一旦营销企业或个人违反规定对这类用户造成了电信骚扰，用户可通过《谢绝来电实施法案》获得保护。为了个人隐私的保护，用户具有很高的积极性支持这项规范工作。

电信运营商：运营商提供了话音和短信服务的网络资源，它既通过提供通信服务获取合法收益，网络系统中的通信记录也可以为监管部门执法提供依据。电信运营商希望政府的监管可以最大限度地平衡两者的关系，保障治理行动不会对运营商收入造成直接的冲击。

电信营销企业及个人：营销企业和个人通过电话营销和短信营销获得经济利益，拓展营销力。电信营销企业及个人本身没有想要骚扰消费者，造成这一问题的原因是他们并不知道哪些消费者是他们的潜在客户，哪些不是。因此，“谢绝来电”登记制度可以帮助他们更加明确哪些消费者并非他们的目标客户，提升营销的精准度。 

                      图1 国外谢绝来电机制的管理理念

2.谢绝来电机制的两大保障手段

国外“谢绝来电”规范机制包括法律和技术手段两部分。以率先引入“谢绝来电”规范机制的国家——美国为例，美国联邦贸易委员会于2003年6月27日发布了“谢绝来电”注册登记平台，并在当年10月出台了配套的《谢绝来电实施法案》，为平台及配套的监管工作提供执法的依据。

法律方面，美国谢绝来电实施法案的内容包括四个方面：

一是对谢绝来电涉及的重点名词进行定义，如“电话营销”是指通过电话拨号，向电话用户进行计划、方案或活动宣传，企图诱使产品或服务的购买或慈善捐款。“既存商业关系”是指销售者与消费者因购买、租赁消费者的产品或服务，或与其进行金融交易，自上述行为之日起18个月内，消费者与销售者之间皆存在既存的商业关系。消费者询问或申请销售者所提供的产品或服务，自上述行为之日起3个月内，也属于双方是既存的商业关系。

二是谢绝来电实施法案的适用范围。谢绝来电实施法案所禁止的电话营销行为包括欺诈性电话营销行为和不规范营销电话（包括用户明确不愿接受电话营销后仍继续宣传产品；营销时未明示销售者身份、销售目的以及产品或服务的行为等）。不属于该法案禁止的电话呼叫行为包括四类，一是只提供纯粹的信息而不诱导消费的电话；二是免税组织和非盈利组织的电话；三是与用户事前有书面协议的推销电话；四是双方存在既存商业关系的电话。

三是明确谢绝来电平台的收费标准。谢绝来电登记支持个人用户免费登记私人号码，用户可以登记多个号码。委员会向每个营销注册企业或个人收取年费，全国所有区域查询，一次性缴纳14850美元。按照区域查询，每个区号代码的用户收取54美元；此外，法案还明确了企业希望查询更多区域的补充费用规则和年度价格调整规则，因篇幅所限在此不做展开。

四是违反谢绝来电法案的处罚标准。依据电话营销与消费者欺诈及滥用防范法，对不法分子电信诈骗行为可处以超过10万美元，监禁多年的处罚；强制要求拨打营销电话的公司至少每31天下载并更新本地列表一次，该公司不得向在列表中登记的电话拨打销售电话。如若违规拨打，每次拨打最高将会被处以每次1.6万美元的罚款。

技术手段方面，“谢绝来电”注册登记平台以网站为媒介，为个人用户和电话营销企业提供服务。对于个人用户，网站为用户提供“号码登记”和“问题投诉”两项服务。用户可按照网站提示免费登记邮箱信息和一个或多个私人号码。在确认号码登记后，号码会在第二天更新到列表。如果用户号码接到广告营销电话，用户可以在平台上对本次通话进行投诉。联邦贸易委员会和联邦通信委员会针对被投诉的对象开展调查取证工作。对于电话营销企业，电话营销公司需要通过平台注册公司信息，订阅平台服务，定期获取并更新列表。

根据美国联邦贸易委员会统计，截止2014年美国每100个家庭中有180个号码注册了谢绝来电平台。

三、谢绝来电机制对我国的启示

通过前期治理，我国诈骗和骚扰电话问题得到了一定程度的遏制，但从整体治理情况来看，诈骗和骚扰电话问题仍缺乏长效治理机制保障。建议我国参考国外经验，尽快引入谢绝来电监管机制和配套手段，开展以下工作，引导电信话音市场向良性健康方向发展。

一是建议开展“谢绝来电”相关法律依据制定工作。“谢绝来电”机制能够有效对呼叫行为提出规范，为骚扰电话的判定提供可靠依据。应推动制定“谢绝来电”机制相关法律法规和行业标准，提供谢绝来电判别和处置依据，对违规者实施严惩。

二是建立“谢绝来电”用户登记平台及配套服务，采取必要手段，加强对明确拒接骚扰电话用户的保护，为骚扰电话的判定、处置提供线索，规范相关企业的电话营销行为。

三是推动基础电信企业、移动转售企业、呼叫中心业务经营者在机制层面和技术层面配合建立日常工作机制。根据上述工作治理规范，制定企业侧实施方案。与“谢绝来电”平台建立数据对接，参与到平台日常治理工作中。鼓励企业探索引入“谢绝来电”个性化防护服务，提高用户自我保护能力。

作者简介

杨天一，中国信通院产业与规划研究所高级项目经理，长期从事垃圾短信息、骚扰和诈骗电话治理相关法律法规、技术标准和管理咨询工作。联系方式：[e-mail]。

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