观点 | 互联网行业管理的切入点

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互联网行业管理是互联网管理体系中的重要组成部分。时至今日，由于互联网发展迅速、业务纷呈、用户众多，互联网行业管理遇到了管理对象模糊、任务繁杂、责任过多、权责不一致等问题，亟需重新定位管理切入点。

一、“互联网信息服务”概念之得失

互联网行业主管部门以“互联网信息服务”为抓手，基本确立了互联网行业管理的范畴，但因该概念未能准确界定互联网行业管理的主要对象和内容，存在以下问题：

（一）名实不符

互联网信息服务概念本身即存在外延过窄问题。法律、行政法规（如：《侵权责任法》和《信息网络传播权保护条例》）中使用的与互联网信息服务概念相近的概念是“网络服务”。如果将网络服务中的“网络”替换为“互联网”，则存在“互联网服务”概念。从概念内涵和外延来看，互联网信息服务显然是互联网服务的子概念。不少现实社会中的服务都可以映射到互联网领域，但并不能改变服务的属性。因此，用互联网信息服务概念并不能涵盖所有的互联网服务。

另一方面，根据“谁审批、谁主管、谁负责”的权责一致原则，按照《互联网信息服务管理办法》第7条和第8条关于提供互联网信息服务应办理备案或者经营许可手续的规定，名义上互联网行业主管部门对互联网信息服务进行监管；但管理实际中，互联网行业主管部门主要负责对开办网站的行为进行监管，具体的互联网信息服务内容由相应的主管部门负责监管。

（二）边界模糊

《互联网信息服务管理办法》第18条“国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理”的规定，仅是表明互联网行业主管部门与其他部门都对互联网信息服务负有监管职责，但并未说明部门之间的监管边界。从互联网信息服务的“通过互联网向上网用户提供信息的服务”定义入手，也未必能厘清行业主管部门与其他部门的管理边界。

实践中，互联网行业主管部门与其他部门之间大致形成了一个监管分工，即：互联网行业主管部门对提供互联网服务开办网站的行为负责监管，具体的服务由其他主管部门负责监管。简言之，互联网行业监管的对象是网站开办行为而非服务本身。

（三）责任不清

由于互联网行业主管部门与其他部门之间的监管边界不明确，导致监管部门之间权责不一致，互联网行业主管部门承担了不该承担的监管责任。实践中产生了因根据有关部门的诉求对相关互联网信息服务采取管理措施从而招致行政复议或者行政诉讼的事情。另一方面，由于《互联网信息服务管理办法》规定提供互联网信息服务应向互联网行业主管部门备案或者取得电信业务经营许可，不少用户据此请求互联网行业主管部门处理其与服务提供者之间的纠纷，产生了若干复议或者行政诉讼。

二、管理的切入点

（一）切入点：网站

伴随“互联网+”行动的深入推进，互联网新业务、新应用层出不穷，极大丰富了互联网业态，深刻改变和影响了人们的生活。人们生活在现实社会，现实性是其生产和生活的基础；网络极大丰富和改造了人们的生产生活，但网络空间的“虚拟性”与生产生活的现实性需求永恒是一对矛盾。网站是网络虚拟空间和现实社会的主要联结点，是人们在网络空间活动的主要依托平台，是解决虚拟与现实之间矛盾的主要切入点。

（二）管理内容

以网站作为互联网行业管理的切入点，是以“主体资格”作为管理的主要内容，与“互联网信息服务”概念是从行为角度描述管理对象不同。提供互联网相关服务需开办网站，网站开办由互联网行业主管部门负责管理，网站开通后可以从事相关服务。互联网行业主管部门与其他部门之间的监管边界，应以主体和行为作为划分依据。通俗地讲，互联网行业主管部门负责“管主体资格”，管网站的“出生”和“死亡”；而其他主管部门则负责“管行为”，管理网站提供的服务。以“主体”和“行为”作为划分互联网行业管理主管部门与其他主管部门监管边界的标准，可以概括为“主体与行为”二分法。

互联网接入服务、IP地址和域名管理是网站管理的钥匙，由互联网行业主管部门负责网站管理是顺理成章的事。互联网行业主管部门负责互联网接入业务和IP地址和域名资源的管理，而开办网站的基础条件是办理互联网接入和具有相应的IP地址和域名，若停止互联网接入或者域名解析，则会关闭网站。可以说，互联网行业主管部门负责管网站，是其管理互联网接入和IP地址及域名资源职责的自然延续。

互联网行业主管部门不管网站提供的服务，契合了互联网开放性和平台性特征。网站是现实社会与网络空间的连接点，不少现实社会中的应用可以映射到互联网，网站是一个开放的平台，可以承接和发展现实社会生活中的应用。因此，互联网上的业务或者服务，应根据服务的性质确定相应的主管部门。

三、相关建议

为了厘清互联网行业主管部门与其他部门之间的监管边界，做到权责一致，应当树立互联网行业监管的主要对象是网站而非服务的认识，使“互联网行业管理主要负责网站主体资格的管理、网站从事的相关服务活动由相应的主管部门负责管理”成为共识。

关于“互联网行业主管部门负责管理网站主体资格、其他主管部门负责管理网站提供的服务”的认识，可以从解释和类推适用《互联网信息服务管理办法》第20条得出。该条规定：“制作、复制、发布、传播本办法第15条所列内容之一的……由公安机关……予以处罚；对经营性互联网信息服务提供者，并由发证机关责令停业整顿直至吊销经营许可证……；对非经营性互联网信息服务提供者，并由备案机关责令暂时关闭网站直至关闭网站”。该规定明确相应主管部门负责对互联网服务中出现的违法行为进行处罚，负责“管行为”；互联网行业主管部门负责依据相应主管部门的处罚配合处理相应的违法网站，负责“管主体资格”。对于具有相应主管部门的违法行为，应由相应的主管部门负责给予行政处罚和处理，互联网行业主管部门不应仅凭其他主管部门的请求而代其对网站进行处罚，而是根据相应主管部门的处罚依法对相关网站做相应处置。

作者简介

许长帅，中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任，联系方式：[e-mail]。

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