观点 | 市场化环境下全球电信资费监管转型及对我国的启示

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随着电信技术持续创新、市场主体不断增加和业务替代日益加剧，电信市场的竞争性越来越强，电信业务定价交由市场竞争决定已成为各国共同选择，我国也已于2014年将电信资费定价权下放给企业。在市场化情形下，电信业务资费是否还需要监管机构监管，国内各方面有不同认识；如果还要监管机构来管，那么应该管什么怎么管，各方面也存在较大分歧。近期，我国针对这一业界困惑，对市场化先行国家的电信资费监管职能转变、监管重点、主要实践和做法等进行了总结，并针对当前我国电信资费监管的进展以及下一步的转型方向提出了思考和建议，供业界参考。

一、国外电信资费监管转型的六大方向

第一，监管重心从零售环节向批发环节转变。国外对电信业务零售价格监管越来越少，多交由电信企业自主定价，市场竞争越充分的国家运营商在定价方面的自由度越大。据国际电信联盟ITU统计，全球对固定和移动宽带零售价格进行监管的国家仅占1/5，其中，欧美发达国家的监管最为宽松。与此同时，监管机构将重心转向极易出现市场失灵的批发环节，包括基础电信企业之间的网间结算价格、基础电信企业与产业链下游企业之间的业务批发价。在网间结算方面，目前超过80%国家采用政府定价或政府指导价；在批发价格方面，全球至少60%的国家对其进行监管，例如，新西兰监管机构2015年批准新增“铜缆接入线路批发价”收费项目，捷克电信监管机构2016年要求移动运营商降低业务批发价格，增强下游虚拟运营商的竞争力。

第二，监管视野从国内电信业务向跨国跨区域业务转变。近年来，全球加快推进国内资费一体化进程，纷纷取消国内漫游费。据ITU统计，超过60%的国家只有一个资费区，即不按地域实行差别定价，一些地理面积大国也积极推进下调或取消国内漫游费。例如，印度监管部门2015年4月再度下调国内漫游费上限，其最大国有电信企业BSNL已于2015年6月全面取消国内漫游费；巴西参议院2015年通过“取消同一网络的移动用户漫游费”的决议。同时，随着全球经济一体化不断加深，各国将监管重心转向加强协调和推动跨国跨区域业务资费下调。欧洲议会2015年投票决定从2017年6月15日起全面取消28个成员国之间移动话音、短信和移动上网数据流量的漫游费。俄罗斯国家反垄断局2015年6月发表声明，要求海关联盟间下调乃至取消跨国漫游费。

第三，监管目标从关注资费普惠转向精准补贴。随着电信业务的广泛普及，电信资费监管开始由推动资费水平下降以普惠大众，转向关注低收入群体、特殊群体以及公共服务机构上来。据ITU统计，2015年全球近八成国家建立了电信普遍接入或普遍服务政策，近半数国家设立了普遍服务基金，对收不抵支、市场机制难以运转的高成本地区进行补贴。最近几年，发达国家在前期推动普遍接入的基础上，开始探索对低收入群体或特殊群体进行直接补贴。如美国联邦通信委员会FCC在2014年修订了面向学校和图书馆的E-rate补贴项目，推动宽带网络覆盖全美学校和图书馆，调高补贴项目预算支出，仅2015年Wi-Fi网络覆盖的学生就新增了1000万。2016年FCC又通过了扩展生命线补助项目，为符合条件的低收入家庭提供宽带服务补贴。

第四，加强企业资费水平监测和公示，保障用户知情权。市场化环境下，国外监管机构纷纷加强电信资费监测和比较分析。据ITU统计，全球六成国家对电信资费信息进行监测比较并向社会公开。例如，经济合作组织OECD将成员国ICT接入与使用情况在网上公布，并发布各成员国的移动国际漫游费报告；美国FCC连续5年发布《国际宽带数据报告》，其中包含近40个国家的350余家电信运营商的资费数据；英国Ofcom每年向公众公布电信管制政策及政策执行情况，涉及重大变化的还需召开听证会；欧盟则将各成员国的漫游费和结算价格等信息在网上进行公示。

第五，加强电信市场开放和促进竞争，保障用户选择权。国外监管机构通过多种举措强化市场竞争，给用户更大的选择权。为促进移动领域市场竞争，多数国家均开放了移动虚拟运营服务并开放移动号码携带业务，包括巴西、印度、南非、俄罗斯等金砖国家在内，全球超过七成国家移动用户号码可携带。宽带网络方面，加拿大监管机构CRTC于2015年宣布开放光纤接入网，要求其最大的宽带网络运营商开放其拥有的高速光纤接入网络，供中小型竞争对手租赁使用。

第六，加强事中事后执法和惩处，保护消费者权益。国外监管机构在放开价格水平监管的同时，加强对运营商价格行为的规范及监管，加大执法力度，保护消费者权益。近两年，美国监管机构针对运营商限制用户访问速度的行为，在全面调研的基础上，先后两次对运营商处以高额罚款。2015年1月，虚拟运营商TracFone因在未事先告知的情况下，对使用量达到1G以上的“无限流量套餐”用户大幅降低网络速度直至切断数据服务，美国联邦贸易委员会FTC对其处以4000万美元罚款，禁止其在数据套餐中使用任何欺诈性的广告描述。2016年，AT&T因对已签署“无限宽带数据计划”的用户进行了网速限制而被处以1亿美元的罚款。

二、我国电信资费监管改革取得显著成效

过去20年，我国电信资费管理也经历了一系列改革，资费水平始终保持快速下降态势，电信业统计年鉴显示1994-2005年电信业务综合价格指数年均降幅8.1%，2005-2015年，年均降幅加大到11%。2014年5月起，我国将电信业务定价权完全交给市场，政府加快探索构建适应市场化定价的电信资费监管框架，将监管重心从直接管价格水平向监测资费水平和协调企业间批发价转变。

政府部门将资费监管视野转向一体化和国际化。2015年推动取消京津冀移动电话长途和漫游费，2016年取消成渝城市群移动电话长途和漫游费，2017年3月5日，政府工作报告又明确年内全部取消手机国内长途和漫游费。此外，政府为配合国家经济发展战略，加强网络互联和信息互通，通过双边或多边商贸合作等形式推动基础电信企业与境外运营商就降低跨境漫游结算价格进行谈判。例如，中韩、中澳等自由贸易协定中明确了缔约双方应鼓励电信服务提供商降低结算水平，为降低国际漫游费打开空间；中瑞企业合作平台也就推动降低国际漫游业务资费达成了共识。

在推动资费市场化的进程中，监管部门不断加强电信资费行为监管，维护用户权益。对侵犯用户权益的行为拓宽投诉举报渠道，包括设立申诉热线、政府网站等多种渠道，受理用户申诉，对收费争议等群众举报实行书面问责，同时，每季度发布《电信服务质量通告》，公布分企业收费争议数据，督导企业加强整改。

围绕社会和用户关注的重点，主管部门积极推动基础电信企业简化套餐、优化结构。在固定宽带方面，倡导“提速不提价”模式，截至2016年底，全国固定宽带平均接入速率约达到50Mbps，而户均支出却同比下降超过15%，平均每单位带宽资费水平大幅下降。在移动流量方面，督促电信企业推出“当月剩余流量次月不清零”方案，提升流量使用效率，并下调移动数据流量标准资费，简化资费结构。

三、进一步完善电信资费监管政策的五点建议

顺应电信业发展趋势，借鉴全球电信资费监管经验，我国在加快推进电信业务资费监管转型时，建议重点围绕以下几个方面，进一步加快监管探索。

一是完善运营商资费信息网上公示制度。督促电信企业在营业厅、官方网站、移动客户端等渠道的醒目区域设置资费专区，实现全部在售资费套餐均在资费专区中进行公示、并定期更新，为用户对比选择提供便利。二是探索加大对低收入群体的精准优惠。扎实推进电信普遍服务政策，完善实施机制并创新实施方式，探索将普遍服务资金逐步由补贴电信企业向直接补贴有需求的低收入群体转变，确保农村及低收入用户群体能够用得上、用得起基本的宽带网络服务。三是保障用户选择权，破除市场机制障碍。推广移动号码携带业务，保障用户可自由选择任何一家运营商的资费套餐，倒逼企业提升服务性价比，扩大提速降费措施惠及的群体范围。加强对小区物业与宽带运营商垄断协议的查处力度，保证住户可以自由选择宽带接入商。四是加强对电信企业资费政策执行情况的监督查处。规范电信企业经营行为，整治不实宣传、诱导消费、强行捆绑、不明扣费、限制用户选择权等各种违规行为，保护消费者权益。坚决查处滥用市场支配地位、排挤竞争对手、扰乱市场秩序等违法行为。五是加强消费者教育。鼓励电信企业在推出新的资费套餐时通过多个渠道进行详细解释和说明，及时回应社会关注的热点，针对电信行业技术术语多、业务类型多、价格影响因素多等特点，通过图文并茂、通俗易懂的方式加强信息告示，提升广大用户对电信资费的认知和比对能力，让用户明明白白消费。

作者简介

贺佳：就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。邮箱：[e-mail]。

刘丽文：就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所，从事电信与互联网监管研究。邮箱：[e-mail]。

姜涵：就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。邮箱：[e-mail]。

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