加快国有企业混合所有制改革 亟须完善配套法律制度

混合所有制改革是深化国有企业改革的重要突破口。党的十九大报告要求“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。推进国有电信企业混改，要以依法监管为核心，加快建立更加完善的配套法律制度保障，形成公平透明、权责清晰、手段完善的新型监管体系。

一、我国电信业国企改革历程及进展

（一）电信企业已基本建立起现代企业制度

我国电信企业改革大致经历了三个阶段：第一阶段是政企分开阶段（1994-1998年）。1994年成立中国联通，打破当时中国电信一家垄断局面。1998年信息产业部成立后实施政企分开，设立中国电信、中国移动、中国网通等六家运营公司。第二阶段是公开上市阶段。1998-2004年中国移动、中国电信、中国联通和中国网通相继登陆香港和美国资本市场，引入机构投资者、公众股东等其他资本成分；同时建立了包括董事会、监事会、各专业委员会在内的企业治理体系。第三阶段是政资分离阶段。2003年成立国资委，并逐步建立起高管任命、负责人考核、企业绩效考核等一系列国企管理制度。至此，我国电信企业已经形成了多元主体持股、治理结构基本健全、治理体系逐步完善的现代企业制度。

（二）联通混改完善企业治理机制，推动企业创新发展

2017年8月中国联通公布的混改方案主要包括以下三方面：一是降低国有股权比例。以联通A股上市公司为平台，通过“股权增发+老股转让+员工持股”方式，将联通集团在A股公司的持股比例从62.7%下降至36.7%。二是完善协调运转、有效制衡的公司治理体制和激励机制。引入民营资本股东担任A股公司董事，强化董事会重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，探索管理层市场化选聘和市场化管理机制。开展员工持股试点，建立股权激励机制。三是筹集资金加快网络建设和业务创新。股权增发募集的617亿资金主要用于4G网络建设和5G组网实验。同时，引入与联通主业关联度高、互补性强的战略投资者，如腾讯、阿里、苏宁云商等，加强在产业互联网、云计算、移动支付、销售渠道等方面的合作创新。

二、全球电信业产权改革的法律制度经验

（一）全球电信企业产权改革历程

全球电信企业产权改革始于上世纪八十年代，以英国政府对国有企业（如英国电信）私有化为开端。经过30多年的改革，根据国际电信联盟（ITU）的统计，全球实施国有企业进行产权改革的国家已经超过120个。从全球电信企业产权改革模式来看，可分为两大类。第一类为彻底私有化，如英国、澳大利亚等。英国分别在1984年、1991年和1993年减持英国电信股份至51%、22%和23%（仅保留4%黄金股），并于1997年将剩余4%股份全部出售。第二种是保留部分国有股份，同时完善国有企业管理体制。典型国家如大部分欧盟国家（法国、德国、瑞士），以及新加坡、日本等亚洲国家。如德国财政部和国有银行kfw分别持有德国电信14.3%和17.5%的股份，合计31.8%。全球电信业已经基本走过了企业产权改革历程。

（二）配套法律政策保障

在推进电信企业产权改革过程中，各国均重视加快出台配套法律政策，保障改革顺利实施。一是在竞争监管方面，确立主导运营商监管体系，实施公平接入监管。包括明确竞争中立理念，确保市场主体不会因为所有制性质受到特别优待或歧视。欧盟等国则建立起主导运营商监管体系，对认定的主导企业施加公平接入、透明度、非歧视等事前监管义务。二是在普遍服务方面，普遍服务制度由强制义务走向市场化招标。早期普遍服务义务通常交由国有电信企业承担。德国规定电信企业必须提供普遍服务，无法提供的，应提前一年通知。民营化后，各国陆续建立了普遍服务基金制度，通过市场化招标方式，交由成本最低的企业提供。截至目前，全球已经有超过110个国家建立了普遍服务基金。三是在服务质量方面，政府通过限定电信业务价格、规范服务质量，确保民营化后仍能提供同样的服务标准。如英国要求英国电信每六个月公布服务质量报告。日本对电信资费实行审批制度，并于1998年引入资费上限管理，保障NTT民营化后资费不会大幅上涨。四是在股权限定和重大决策方面，通过黄金股、限制外资比例等措施，确保政府重大政策实施。英国率先实行黄金股制度，在安全、就业等重大决策上有一票否决权，欧盟很多国家纷纷效仿。日本在《NTT法》中规定，外资在NTT集团中的投票权限定在20%以内。五是在保障国企员工就业方面，针对改革后国企员工面临的下岗问题，法国要求保障法国电信所雇公务员的岗位和福利待遇。

三、推进混改的主要挑战和建议

随着混改的持续深化，电信企业中的国有股权比例将不断降低，各类资本纷纷涌入基础电信领域，竞争行为将更加复杂，市场结构也进一步变化，现有法律法规与之不相适应的问题将越来越突出，法律法规面临调整完善的需求将越来越迫切。因此，建议在推进混改过程中，加快构建公平透明、权责清晰、手段完善的配套法律制度。

一是需要提升管理手段的法制化和透明度。目前在落实国有企业投资考核、自主创新责任等任务时，部分以内部文件、领导约谈等行政手段实施。混改引入民资董事后，需要抓紧完善法律制度，对基础企业提出的具体管理要求，建议应结合现有做法和经验，上升为法律规定，保证管理措施有明确的法律依据，提升透明度。

二是需要完善控股比例的设置规定。在实施混改之后，国有资本对企业的控股比例可能低于50%，甚至降到30%以下。但是，目前相关法律对控股的比例设置仍然限定为50%及以上。如根据《电信业务经营许可管理办法》第18条，电信业务经营者可将其获准经营的电信业务授权给其他公司经营，前提是其对该公司的持股比例（包括直接持有和间接持有）不少于51%。另外，根据《电信条例》的规定，经营基础电信业务的公司中国有股权或者股份应不少于51％。因此，需要根据混改实施的进度修改相关条款，可原则性规定国有资本控股或实质控制的要求。

三是需要强化法律对公平竞争的保障。实施混改的基础企业引入互联网企业股东后，在网络传输、码号资源分配、用户渠道等方面的合作将进一步深入，但可能会歧视其他互联网企业，如在产品推广方面双方可能会通过捆绑等方式排斥其他企业。因此，需要完善法律规定，加强竞争行为监管，明确基础企业与上下游企业合作应坚持公平无歧视原则，加强接入服务价格和质量、电信资源分配的备案和信息披露。在鼓励业务创新同时，坚决查处各类打压竞争对手、排挤竞争、限制竞争等不正当竞争行为。

四是需要进一步细化数据利用个保护规则。为了释放数据资源蕴含的经济价值，基础企业和互联网企业均有意愿和能力拿出各自掌握的大量数据开展创新合作。但现有法律规定对于企业如何收集、使用、处理数据，尚缺乏详细规定。因此，需要完善规范数据利用和保护的法律规定，进一步细化明确企业收集、处理、提供用户数据等行为规则。运用大数据、云计算等信息通信技术，完善监管手段，加强对企业数据开发利用行为监测，对违反数据保护规定行为加大查处力度，切实保障用户权益。

作者简介

姚财福，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所，主要从事工业和信息化领域法治政府建设、国际电信和电子商务规则、国际电信和互联网立法等领域研究。

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校  审 | 陈  力、 珊  珊

编  辑 | 凌  霄

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