通信领域信息公开工作探析
自2008年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，我国的政府信息公开工作逐步走向制度化、规范化和法制化轨道，为我国建设阳光政府、服务政府、法治政府提供了保障。通信行业与人民群众的生活紧密相关，工业和信息化部和各省（市、区）通信管理局作为电信主管部门，其在政府信息公开工作中履行正确的审查程序，以及合法合理地开展政府信息公开工作对公民知情权的保障具有十分重要的意义。
一、政府信息公开工作的审查程序
《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”政府信息公开的前提是公民、法人或者其他组织申请的信息属于上述规定的政府信息范畴，故电信主管部门在收到申请时应首先审查申请信息事项是否属于《条例》所称的政府信息。其次，应审查申请信息是否存在。依据《条例》第二十一条规定，政府信息若存在，属于公开范围的，告知申请人获取政府信息的方式和途径，不属于公开范围的，告知申请人并说明理由；政府信息不存在的，告知申请人。再次，应审查申请信息是否是内部信息、过程性信息、是否需要汇总、分析和加工。原则上，涉及上述信息的，不属于公开范围，但行政机关应告知申请人并说明理由。最后，审查申请信息是否涉及“两密一私”，即国家秘密、商业秘密和个人隐私。涉及国家秘密的一律不予公开，涉及商业秘密和个人隐私的，应征求第三方意见，除非因公共利益需要，在第三方不同意公开时，不予公开。
二、政府信息公开的几种常见情形
（一）政府信息不存在的，电信主管部门应提供证据证明已尽到合理检索义务
根据《条例》的规定，电信主管部门具有政府信息公开的法定职责，其公开的政府信息应当是客观存在的。对于因“政府信息不存在”引发的行政争议，根据行政诉讼证据规则，电信主管部门应对其作出政府信息不存在的答复的合法性进行举证，主要体现在对申请信息进行全面查找检索，并留存查找检索痕迹等证据。电信主管部门在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，或者就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，应视为履行了政府信息公开义务。
（二）咨询事项不属于政府信息公开范围
部分申请人申请政府信息公开，并非是为了获取政府信息，而是要求电信主管部门解释回答问题、提出合法性质疑等，此类情形属于咨询。《北京市政府信息公开规定》和《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》均规定咨询事项不属于政府信息公开范围。另外，电信主管部门针对咨询作出的答复以及答复与否，不会对申请人的权利义务产生实际影响。
（三）不是所有的内部信息均不能进行公开
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”这是内部信息不能对外公开的原则性规定，最高人民法院（2016）最高法行申2769号《行政裁定书》中也指出“并非所有行政机关在履行职责过程中形成的政府信息都必须公开。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有‘内部性’和‘非终极性’特点，属于‘意思形成’的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。”即便如此，并非所有的内部信息均可豁免公开，对于一些表面上是内部信息，但实质上该信息是行政行为作出的依据，能直接对外产生约束力的，电信主管部门应当予以公开。
（四）信访过程中形成的信息不能通过信息公开途径获取
根据《信访条例》第三条第一款及第三十二条规定，行政机关具有处理公民信访事项的法定职责。因此，电信主管部门在信访程序中记录或者保存的信息是在履行处理信访事项法定职责过程中制作或者获取，并以一定形式记录、保存的信息，属于《条例》第二条规定的政府信息。但是《条例》第十七条规定：“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《信访条例》第十二条明确了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此，公民、法人或者其他组织申请获取电信主管部门在信访处理过程中的相关信息，应按照《信访条例》的相关规定办理。
三、通信企业的信息公开
通信企业作为特殊主体，其是否具有信息公开义务在实践中存在争议，有的认为通信企业与人民群众利益密切相关，应当参照《条例》第三十七条规定执行信息公开，例如《北京市政府信息公开规定》第四十三条明确了通讯企业的信息公开义务；有的认为通信企业公开的信息应严格限定于“提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”，即是面向社会公众、与公众利益密切相关的信息；还有认为通信企业不具有自然垄断地位，不属于公共企业，因此并无信息公开义务。笔者认为，中国移动、中国电信、中国联通作为央企，其信息公开工作由国资委负责，通信企业本身不具有信息公开的法定义务。电信主管部门对通信企业的经营活动具有监督管理的法定职责，但是不负有其信息公开工作，《工业和信息化部政府信息公开工作办法》也未规定通信企业的信息公开工作。因此，对因通信企业信息公开引起的争议不属于电信主管部门的职责范围。
作者简介
王晶晶，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所法律研究部。
联系方式：wangjingjing1@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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