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干货｜PPP项目前期政府方常涉问题统计及分析（杭州律师论坛一等奖）
一、 中国PPP现状简述
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称“PPP”）起于1992年英国政府引入的“私人主动融资”（PFI）模式，而其的概念最早是在1997年联合国可持续发展的项目管理（SPM）上提出，到目前为止尚未形成一个统一、明确的定义，但目前在世界各地却已广泛应用。
国内对PPP的认识经历了一个不断发展、变化、调整与升级的过程。事实上，在20世纪80近年中期，BOT方式就被引入中国电厂等基础设施领域，故该阶段也被称之为中国PPP的第一个阶段。二十一世纪初期，随着北京2008年奥运会及配套建设项目的投资、建设以及鼓励民间投资等相关规定的出台，中国PPP即进入了其第二个阶段。2013年9月23日，财政部长楼继伟“应通过PPP等模式积极调动私人资本参与基础设施发展”开启了中国PPP的第三阶段。
2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”及“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础社会上合同运营”。此后，在2014、2015两年时间里，财政部、发改委陆续、频繁出台文件，要求在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域全面推进PPP模式，但两部门所出文件有些事项存在一定的冲突。2015年4月25日，六部委联合出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，并于2015年6月1日起施行，该办法虽以特许经营为限，但应属PPP领域中位阶较高之立法，对PPP项目的推进具有重大意义。2015年末，财政部负责就《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》对外征求意见，部分条款有所突破，特别是PPP与特许经营两者内涵、融资担保、合作年限等问题，故我们对此立法的出台拭目以待。 在PPP法尚未出台前，地方各级政府在操作PPP项目时经常会遇到各项问题，有些系经验不足，有些系政策冲突，因此笔者就此类问题进行整理，供各方操作参考。
（一） PPP模式的项目类型 PPP模式在欧洲，其项目涵盖了污水处理工程、公用高速公路、收费公路、电厂、电信业务基础设施、隧道、学校建筑、机场设施、收费桥梁、政府办公楼、监狱、轻轨系统、铁路、停车站、地铁、博物馆建筑、海港、地下管道、道路改造和维护、卫生机构和垃圾处理。在美国，其项目亦涉及交通、技术、水务、监狱、医疗、福利、城市重建等领域。因此，从上述领域可以看出，虽然都将其定位为基础设施，但形式却不一。
2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），要求开展项目示范，其中确定示范项目范围为：“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”故而，对于中国的PPP模式到底适合哪些项目类型有了较为规范的表述。
2016年2月29日，财政部政府和社会资本合作中心（简称PPP中心）首次公开披露全国PPP综合信息平台项目，总量为7704个，总投资约8.7万亿元，具体见下文截图1。
笔者将图1整理为图2，发现项目类型涵盖约19个领域，而主要集中在市政工程、交通运输、片区开发、保障性安居工程等领域。故此，笔者以实务操作之城市有机更新安置房项目为例，充分分析项目的背景、流程，为其他项目的操作提供一定的参考。
由两图可见，PPP项目已经基本覆盖基础设施和公共服务各项，但是，并非所有项目均适宜采用PPP模式。比如： 1. 规模较小的项目。由于PPP项目复杂，前期谈判、运作等成本较高，如果项目规模较小，再采用PPP模式则不经济。 2. 与国家安全有关的项目。该国家安全并非广义的，而特指某些特殊项目。 3. 后期运营风险极大或极敏感的项目。如核电站项目，其后续运营特别是安保运营成本极高，稍有不慎将导致无法估量的后果，为此，将此类项目交予社会资本方运营会存在重大风险。而对于监狱项目，虽然欧美国家有采取PPP模式，但大多以失败告终，故在我国是否适用尚待探讨。
（二） 项目的操作方式 PPP项目并非仅适用于新建项目，对于已建项目也可以采用PPP模式进行后续的运营，为重整资源提供了良好的途径。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号），笔者整理了现阶段主要采用的集中方式，包括MC、O&M、TOT、ROT、BBO、BOT、BOO、BOOT等，具体详见下表1。 除此外，实务中还存在BLTM（建设—租赁—移交—维护）、BOOR(建设—拥有—运营—清除)、LROT(租赁—改建—运营—移交)等各类模式。初步总结，笔者认为，采用何种类型主要由以下三项决定，具体应当根据项目情况予以确定： 1. 项目类型； 2. 合作范围； 3. 资产权属。
表 1 现阶段PPP项目主要的操作方式
二、 某城市有机更新征收改造PPP项目概况 为了更好的了解PPP项目的实际操作方式，结合理论知识，笔者列举了某城市有机更新征收改造项目PPP模式操作的全过程，为后续各类文件的整理提供实操基础。
（一） 项目基本信息 1. 工程概况:项目包括安置房工程及市政道路工程，其中安置房工程分三期建设，道路工程分三个路段。安置房工程主要建设内容包括：农转非居民拆迁安置房、城市居民拆迁安置房、配套公建、平战结合地下人防及停车库和地下设备用房、道路及绿化等。道路工程主要建设内容包括：道路工程、排水工程、管线综合、交通设施、绿化景观等配套工程。 2. 合作期限：10.5年。其中，建设期5年，运营期5.5年。 3. 项目投资：约53亿元。 4. 合作方式：BOT方式。项目公司负责本项目安置房工程和道路工程的设计、融资、投资、建设，并负责本项目第一个通过竣工验收的安置房地下停车场的运营、管理和维护。 5. 招标方式：公开招标。
（二） 项目合作结构模式
（三） 项目参与者 1. 政府方：某级人民政府。其中，项目实施机构为政府下属事业单位；政府方出资代表为政府下属某国有企业。 2. 社会资本方：本项目允许联合体招标，故社会资本方包含了资金方、设计方、建设方、运营方。 3. 项目公司：由政府方出资代表与社会资本方共同出资成立项目公司，其中社会资本方占95%，政府方占5%。项目公司注册资本金为总投资额的30%。 4. 融资机构：某银行向项目公司提供约36.6亿元的低息9年贷款。 5. 社会公众:由于本项目涉及第三方支付停车费用，故社会公众为本项目的一个主要参与主体。
（四） 项目合同体系
（五） 项目过程 1. 前期准备：政府方委托某咨询公司就项目进行了物有所值评估及财政承受能力评估，并编制了项目实施方案。笔者团队为政府方核实项目的可操作性，并就项目实施机构的确定以及授权提供服务。 2. 资格预审：政府方在省级政府采购平台发布资格预审公告，共有8家公司（或公司联合体）递交了资格预审申请文件。经过对各申请人建设经营经验、财务能力和其他相关能力等方面的综合审查，确定其中四家公司（联合体）有资格参加投标，并进行了备案。 3. 公开招标：政府方在省级政府采购平台发布招标公告，并对外正式发售招标文件。招标文件包含两部分，分别为《投标人须知》和《项目合同》。截至公告截止时间，共收到四家投标人递交的投标书。笔者团队就招标公告、整个招标文件进行了合法性审查。 4. 评标：政府方组织成立项目评标委员会，对每份投标文件分别从法律、财务及技术等方面进行了详细的评估，最终确定候选社会资本排名。 5. 确认谈判：政府方专门成立确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判。最终率先与某国有企业牵头的联合体达成一致，其成为本次项目的中选者。政府方就中选结果、《确认谈判备忘录》等对外进行了公示，并报政府审核。笔者团队就递交审核的各项文件进行合法性审核，并向政府递交了书面的《审核意见书》。 6. 签订合同：项目实施机构与确定的中选联合体签订《项目合同》。中选联合体与政府方出资代表签订《股东协议》及《项目公司章程》，首期出资20%后成立项目公司。项目公司成立后，就原《项目合同》与项目实施机构重新签订。笔者团队就《股东协议》及《项目公司章程》的合法性进行了审核。
（六） 项目操作总结 本次城市有机更新收改造项目基本操作程序符合法律规定，但律师在操作中发现仍有部分程序存在瑕疵，故在进行项目合法性审核的过程中予以纠正。对于各类文件，如采购文件、项目合同等，由于咨询公司给予的模板并非针对本项目的特定模板，同时政府方也提出了一些项目特殊要求，故对于项目合同以及其他关联文件的审核成为本次PPP专项法律服务的重点。
三、PPP项目中政府方常涉问题整理和分析
通过多次参与PPP项目的实操经验，特别是上述城市有机更新项目作为政府方律师的全盘介入，为了更好的配合政府方PPP项目实务操作，笔者针对实施过程中遇到的以及各方均较为关注的各项问题进行了整理，并提出了初步的分析意见，具体包括以下几个方面：
（一） PPP与BOT的区别?BT在现阶段是否能继续适用? 1. PPP与BOT的区别 PPP模式是政府授权外商或民营机构从事某些原本由政府负责的项目建造和运作的一种长期（项目全寿命期）合作关系，项目对民营机构的补偿是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将收回移交回政府（也有不移交的，如BOO）。 BOT，即build-operate-transfer(建设-经营-移交)，是相对比较简单或典型的特许经营项目融资模式。虽然联合国工业发展组织、世界银行、亚洲发展银行、国家计委等对此有不同的定义，但总体，是指政府（主要是省市级以上）通过特许权协议，授权外商或私营商进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期（通常为10~30年）内向该项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交（一般是免费）给政府。 2. BT在现阶段是否能继续适用？ BT是指政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付，也可分期支付）；与政府投资建造项目不同的是，政府用于购回项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目来支付）；民营机构是投资者或项目法人，必须出一定的资本金，但用于建设项目的其他资金可以自己出，但更多的是以期望的政府支付款（如可兑信用证）来获取银行的有限追索权贷款。因此，对于银行和承包商而言，BT项目的风险可能比基本的BOT项目更大。 但是否全部的BT项目均不能再操作？2006年《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市[2006]6号）中规定“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件”被视为禁止BT模式的依据，但事实上，BT模式并没有被彻底禁止。在安置房、公租房等项目，BT模式仍可以采用。由于《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）中要求PPP项目合作期限原则上不低于为10年，而BT项目一般在两到三年完整，故而客观上杜绝了BT模式。但现实中，经常会出现将BT模式包装成BOT模式，这也就是常说的“假PPP”。 因此，政府方在选择模式时，不应当为了PPP而PPP，把原本的BT模式通过“包装”而成为“BOT”,否则在后续付费体现上将无法有效的实现“非保底承诺”。
（二） 如何对待物有所值评估（Value for Money, “VFM”）？ 因此，对于该项评估应当严格对待，具体表现为： 1. 评估时间：物有所值虽然在项目识别阶段出现，但并非仅限于识别阶段，应当贯穿于整个项目周期。 2. 评估目的：识别阶段用于确定是采用传统模式还是PPP模式；后续评估为了比较传统模式与PPP模式哪个更值，从而评估该项目是否成功。同时，后评估结论也可以为此后类似项目提供定量分析的基础。 3. 评估内容：包括定性分析和定量分析。由于现阶段对定量分析并无强制要求，而且定量分析所依托的各类数据有限，一旦定量分析所得PSC值低于PPP值，则可能导致PPP项目无法实施。因此，现阶段基本以定性分析为主，较少项目使用定量分析，但笔者建议如条件允许应当进行定量分析。在进行VFM评价前，项目本级财政部门或PPP中心应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价。 4. 编制情况：由于VFM评价涉及工程、商业信息、财务、法律等多个方面，根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）第二十二条规定，“定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。”政府方应当严格组织专家组，避免走过场，从而导致后续项目风险。
（三） 如何对待财政承受能力论证（FAA）？ 根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第二条规定：“本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。”由于不是什么项目都可以拿到政府提供公共财政的项目范围来，更不能任意扩大政府公共服务的范围。而什么项目不能拿到政府提供公共财政的项目范围来，选择的依据就是财政承受能力的评估。因此，财政承受能力对什么项目可以进入PPP模式，什么项目不可以进入PPP模式做出了选择。为了更好的保障PPP项目的风险，在项目识别阶段应当慎重对待，具体包括： 1. PPP占一般公共预算支出比例应当不超过10%。财金[2015]21号第二十五条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”因此，地方政府应当注意避免盲目推进PPP项目，寅吃卯粮。 2. 未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。 3. 项目不宜设置在同一领域。地方政府不应仅针对单项项目进行PPP模式操作或项目开发，应当充分考虑当地基本经济情况，有计划、有范围的推进，避免行业、领域单一。一方面不利当地经济发展，另一方面也会存在很大的运营风险。 4. 注意流程把控，严格依照财金[2015]21号规定流程操作。
（四） 国有企业能否成为项目实施机构？ 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第十条规定：“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。” 从以上两个文件看，财政部明确项目实施机构的主体为职能部门或事业单位，排除了国有企业。虽然发改委的文件中就此比较含糊，但从项目的规范化操作方式，建议不使用国有企业做实施机构。
（五） 本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，能否成为社会资本参与本级政府的PPP项目？ 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第二条规定:“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”但《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）第十三条规定：“……大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。” 因此，对本级政府控股国有企业，不得作为社会资本方参与本级PPP项目；但对于融资平台公司，具备以下三个条件即可参与本级政府的PPP项目： 1. 已经建立现代企业制度、实现市场化运营的； 2. 其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置； 3. 明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。
（六） 政府在项目公司中的持股比例是多少？ 根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）中《PPP项目合同指南（试行）》之规定，“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”。因此，政府方在PPP项目中应当学会放股、放权。
（七） 如何进行风险管理？各项风险如何分担？ 1. 风险管理的概念风险管理是项目全寿命期中的一个持续过程。风险管理过程可以分解为下列活动： （1）风险识别：确定所有与项目相关的风险的过程； （2）风险评估：确定风险发生的可能性和风险发生时的可能后果。 （3）风险分担：把承担风险后果的责任分配给合同中的一方或多方； （4）风险减轻：控制风险发生的可能性和/或风险发生后果程度的过程。 因此，对于PPP项目的风险管理的前提是风险识别，重点是风险分担。只有了解风险、评估风险的可能性，并就可知的风险进行预先处置，设定风险分担机制，才能预先有效的防范风险。
2. 如何进行风险管理? （1）项目合同的体系。该体系在一定程度上也起到了项目风险分担的目的，社会资本方将政府方通过项目合同转移给他的风险通过其他各类合同转移给第三方。比如：融资合同、EPC合同、股东协议、采购合同等。 （2）重新谈判机制的设定。现实各项风险中，已知风险的控制并非最大风险，最无法控制的应为不可知的未知风险。对于此类风险要进行预先防范将存在一定的困难。为了对此类未知风险做出解决，PPP项目合同可设置重新谈判机制，这也是PPP项目合同与普通合同一个较明显的区别点，目的即保障项目能够稳定持续进行。 （3）根据识别的项目风险确定责任分担方式。要确定如何分担风险必须先了解PPP项目中到底存在哪些可知的或可预知的风险，故笔者根据王守清教授对20世纪80年代以中国实施的16个失败PPP项目的分析，以及初步整理出的十三项导致项目失败的风险，制作了导致项目失败风险的表格(见表2)，并参照王守清教授对风险类别划分从该风险表中提炼出PPP项目几个主要风险（见表3）。
表 2 导致PPP项目失败风险类别统计
从上述风险点看出，有些风险系政府方可以控制，有些风险点系社会资本方可以控制，而有些风险点系双方都有能力或者都无能力控制。通过两张表格所对应的风险类型、风险点，通过预先防范、合同设计等方式可以进行有效的风险管理。 （4）风险分担的原则 A、最有控制力一方承担原则； B、管理/控制该风险成本最低一方承担原则； C、所承担的风险与所得回报相适应原则； D、承担风险应有上限原则。 根据这四大原则，笔者整理了几项常发性风险，分别为政府方承担、社会资本方承担以及双方共担。同时，针对城市有机更新项目从政府方角度，就社会资本方承担或双方共担的风险，通过PPP项目合同中设置相应条款，进行分担责任约定。
表 4 政府方应当承担的风险
（八） 采用何种方式采购社会资本方？ PPP项目实行政府采购，其各类规范性文件的上位法依据为《中华人民共和国政府采购法》。因此，发布PPP项目的也是政府采购平台，所走流程均为政府采购流程。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定:“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。”财金[2014]113号文第十七条规定：“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：……”因此，PPP项目采购方式为五种，即： 1. 公开招标； 2. 邀请招标； 3. 竞争性谈判； 4. 单一来源采购； 5. 竞争性磋商。 针对该五项采购方式所需要符合的条件，笔者进行了初步整理，详见下表7：
表 7 五类采购方式所需条件统计
（九） 采用公开招标方式采购应当注意的几项程序问题？ 由于本次城市有机更新PPP项目采用的是公开招标方式进行，故针对该采购方式，笔者列举几项与普通项目招标程序的不同之处。 1. 资格预审程序。公开招标前应当实行资格预审，有别于其他招投标项目自主选择是否进行资格预审。 2. 实地考察程序。项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。 3. 确认谈判程序。项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。这程序有别于《招标投标法》所规定的评标结果即确定中标人。 4. 公示程序。确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日，而非《招标投标实施条例》所规定的3日。 5. 上报审核程序。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。因此，即便确定了中选社会资本，如未经审核同意，仍不能签订项目合同。 6. 公告程序。项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。公告即意味着该合同属于信息公开范畴，政府方应当给予高度重视。
（十） PPP项目合同的如何签订？项目公司如何衔接项目合同？ 需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
四、 律师如何切入PPP项目为政府方提供法律服务
（一） PPP项目服务现状 从现阶段看，PPP项目的主要服务机构为各类咨询机构，各地公布PPP项目专业咨询服务机构名单中，咨询评估机构均占总量的70%以上，而会计师事务所和律师事务所所占比例均较低。虽然，财金[2015]167号文第二十二条规定 “定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。”以及财金[2014]113号文第十六条规定“资格预审评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。”但是，现阶段律师真实参与评审的情况较少，导致后期介入时相对被动。
（二） 律师需要具备哪些专业知识 由于PPP项目涉及的面较宽，如果仅单一专业无法提供专业服务，初步总结，作为PPP律师应当具备以下各类专业知识： 1. 政府服务经验，包括政府采购、国资管理等； 2. 建设开发经验，包括项目启动的流程、建设施工经验等； 3. 项目融资经验，包括传统的抵押、质押融资，也包括信托、基金等新的融资经验。 4. 公司运营经验，包括公司股权架构、税务筹划、合同管理、运营管理等。 5. 各类专项经验，如污水处理、拆迁等从以上评析看，单一律师介入PPP项目将无法提供全面、有效的提供法律服务，最终导致项目的流失。因此，由各专业律师组成PPP项目团队，才能更为有效的提供专业PPP服务。
（三） 律师的服务内容 PPP项目是全生命周期的合作，故律师服务也可以是全生命周期的服务，而且服务可以是全方位的。PPP项目服务的对象不仅是政府方，也可以是社会资本方。由于篇幅所限，本次笔者仅针对政府方，且就项目前期的具体服务进行了整理，对于政府方项目执行及移交阶段、社会资本方等全生命周期各阶段均不再予以说明。项目前期律师为政府可以提供的服务具体包括以下七大项：
表 8 项目前期律师服务内容
（四） 增值服务的提供 除了专业法律服务的提供外，律师通过各类资源的整合，为政府方、社会资本方实现资源的对接，促进项目落地，将是PPP律师增值服务的体现。
五、 结语
政府和社会资本合作模式将是未来几年政府方进行基础设施建设的主要方式，但现阶段虽然各方都在力推该模式的落地，但推广方式存在一定的非理智性，从而“假PPP”的现象普遍存在。正如“中国PPP第一人”清华王守清博士所言“PPP是一场婚姻，不是一场婚礼，光有证书是不够的”、“凡是不以长期合作、分担风险和提高效率为目的的PPP都是浮云”。因此，急需专业的PPP律师介入项目，公正、合法的保障PPP项目实施，而非急功近利、盲目开发。
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