法治信仰丨民事检察：精准化监督，践行检察为民初心使命

一切为民者，则民向往之。

刚刚胜利闭幕的党的十九届六中全会全面总结了党的百年奋斗重大成就和历史经验，再一次提出，全党必须践行以人民为中心的发展思想，团结带领全国各族人民不断为美好生活而奋斗。

作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，民事检察在党的绝对领导下，与新中国民主法制建设同行。一路走来，民事检察工作从无到有，在探索中前行，在发展中壮大。特别是党的十八大以来，民事检察坚持以习近平法治思想为指引，聚焦重点，精准监督，自觉回应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出的新的更高要求，拓展出一条创新发展、跨越发展的新路径。

发轫之时

就以维护人民利益为己任

新中国的民事检察制度起源于新中国成立初期。检察机关自成立之初，就重视参与民事案件和行政诉讼。1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。

1951年，最高人民检察署发出《关于黑龙江省人民检察署询问关于各级检察署参与社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼问题的答复通报》，明确提出“最高人民检察署与各级人民检察署有参与社会及劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼之权”。

此后，各地检察院进一步加强了这项工作。1957年，最高人民检察院发出《关于江苏省南京市人民检察院参与民事诉讼总结的通报》，要求各级检察机关对参与民事诉讼的范围和方法加以总结，取得经验。

但在1957年反右斗争开始后，一些同志对检察机关介入民事案件提出了不同意见。虽然这一历史时期检察机关直接参与民事案件及行政诉讼时间不长，却为后来拓展深化民事行政检察工作积累了宝贵经验。

适应改革开放需要

伴随民诉法修改发展壮大

1988年在民事检察的历史上尤为重要。随着改革开放进入第十个年头，各地的民商事活动日渐活跃，对检察机关介入民商事活动提出了新要求。

1988年4月1日，时任最高检检察长的杨易辰在向第七届全国人民代表大会第一次会议所作的《最高人民检察院工作报告》中提出，检察机关要参与民事行政诉讼，以保障国家法律的统一实施。

也是当年4月，新上任的最高检检察长刘复之主持召开最高检党组会，决定设立民事行政诉讼监督研究小组，成员仅陈大豪、柯汉民、徐建波、赵文科4人。

随后，与之相关的各项工作紧锣密鼓地开始了。

1988年5月23日

最高检印发《一九八八年几项工作安排》的通知中提出：今年内总结参与重大民事诉讼活动监督的试点，提出立法建议，为一九八九年在部分城市和地区开展民事和行政诉讼活动的监督工作创造必要条件。

1988年6月4日

最高检下发《关于开展民事、行政诉讼监督调查研究和试点工作的通知》，要求各省级院将如何实行民事诉讼和行政诉讼监督问题纳入议事日程，加强对民事诉讼、行政诉讼监督试点工作的领导。

1988年9月12日

最高检设立民事行政检察厅，指导地方各级检察院的民事、行政诉讼检察工作。从此，各级检察院的民事检察工作在最高检民行厅的领导下开始小步快跑、稳步推进。

“民事检察的发展壮大，与民事诉讼法的立法和修改完善一脉相承。”最高检一位长期从事民事检察工作的检察官告诉记者，民事检察的发展史浓缩在一部民事诉讼法中。

资料显示，1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》就规定了检察机关有权对民事审判活动进行法律监督。但由于法律未对如何进行监督作出规定，加之在当时计划经济形势下，司法对民商事活动调节的范围较窄，需要也较少，民事检察工作基本处于没有开展的状态。

1991年4月，七届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》。随着该法的施行，抗诉成为民事检察工作的主要手段。当年11月6日《法制日报》（现《法治日报》）上刊登了一篇题为《我国首例民事诉讼抗诉案在新疆审结》的报道，记录的就是民诉法实施后检察机关提出抗诉的首例民事案件，终结了抗诉是刑事诉讼“专利”的传统，引起了法学界和司法界的广泛关注。

2007年10月

民事诉讼法第一次修改，进一步完善了抗诉制度；

2012年8月

民事诉讼法又进行了修改，“将检察机关法律监督从民事审判监督修改为民事诉讼监督”，极大丰富了民事检察的内涵与外延，让民事检察不再局限于抗诉，增加了“检察建议”的监督方式。此外，此次修改还规定了检察机关“有权对民事执行活动实行监督”。实践中，检察机关将监督范围分解为裁判结果监督、执行活动监督和审判人员违法行为监督，被称为民事检察“三驾马车”

2017年6月

民事诉讼法再次修改，在检察监督中增设检察机关提起民事公益诉讼条文。

随着立法的不断完善，各地检察机关开始“积极尝试、稳步发展”，相继办理了一批有影响的案件，创造了多个“首次”：1997年，最高法首次公开开庭审理最高检抗诉案件；1999年，最高检首次对最高法终审判决提出抗诉，最高法首次以调解方式结案；2000年，最高检对最高法终审判决提出抗诉，最高法首次以判决方式改判……

从试点探索、制度确立，到职能拓展、创新发展，从以“敢抗、会抗、抗准”“公开、公正、合法”的办案原则坚持“以办理抗诉案件为中心，抓好办案效率、办案质量和办案效果三个基本环节”的办案指导思想，到旗帜鲜明地提出“维护司法公正，维护司法权威”的指导思想，民事检察工作始终沿着中国特色社会主义法治道路砥砺前行，随着中国特色社会主义法治体系的形成而不断发展完善。

进入新时代

主动适应人民新要求谋突破

2018年，民事检察来到了另一个至关重要的节点。

在我国改革开放的大背景下，民事检察的监督领域不断扩展、监督方式不断丰富、监督原则不断细化、监督重点不断调整、监督程序不断规范、监督格局不断做大。

2018年10月24日上午，十三届全国人大常委会第六次会议举行第二次全体会议。此次会议的议程之一——最高检检察长张军作《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》。

6年前的2012年底，十一届全国人大常委会第三十次会议听取了《最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告》。“时隔6年，全国人大常委会再次就民事诉讼与执行活动法律监督工作听取专项报告，也是全国人大常委会在新时代、新形势下，督促、检查检察机关贯彻落实修改后民诉法的一种方式。”报告起草组有关负责人表示。

记者看到，这份报告的正文就有18页1万余字，还有35页1.5万余字的附件，不可谓不“厚重”，报告在谋篇、结构、内容等各方面的走心，同样让人感受到检察机关加强民事检察工作的用心良苦。一串串数字、一个个案例，见证了民事检察人的辛勤与汗水。

与此同时，最高检新一届党组也看到了民事检察工作与当下日新月异的经济发展对民事检察提出的新要求新挑战的差距，因此，在展示成绩的同时，张军对民事检察工作中存在的问题也丝毫没有回避：民事检察工作与宪法法律赋予的职责和新时代人民群众更高的期待相比仍有较大差距，民事检察监督力度与人民群众司法需求不相适应，民事检察工作与刑事检察工作相比发展不平衡，民事检察队伍素质能力需要加强，上级检察院对下指导不够有力、基层民事检察工作总体薄弱……

针对这些问题，张军表示，最高检党组将从检察机关受理的民事行政申诉案件持续上升等实际出发，以内设机构改革为突破口，突出专业化建设，切实解决“重刑轻民”问题。

专项报告中提到的“突破口”，在随后的最高检内设机构改革中成为现实。

很多业内人都记得2019年1月3日国新办的首场新闻发布会。在这场主题为“最高检改革内设机构全面履行法律监督职能”的发布会上，被称为检察机关恢复重建以来“里程碑式重塑性变革”的改革方案首次亮相。按照新的职能和办案机制，民事检察工作由第六检察厅具体负责。

事实上，这次内设机构改革的背后，有很深刻的意义。2018年3月，张军当选最高检检察长。上任伊始，面对因监察体制改革、反贪反渎转隶带来的有些低沉的士气，他总是这样鼓励大家：“反贪等部门转隶关上一扇窗，但历史的责任、法治的担当，使我们应该更有信心寻找、开启新时代检察工作的另一扇门，新的更加灿烂的阳光已经透进并照耀在检察事业的新征程上，我们应该找到打开这扇门的钥匙。”

就这样，作为内设机构改革后走进公众视野的“四大检察”职能之一——民事检察以全新面貌闪亮登场，从此与刑事检察、行政检察、公益诉讼检察共同成为检察机关法律监督的“四梁八柱”。

心系“国之大者”

扛起服务高质量发展的政治责任

每一起民事检察案件，背后都是民心，都有政治。

“民事检察与老百姓利益贴得非常近，不忘初心、牢记使命，就是扎扎实实把案件办好，让百姓感受到公平正义。”张军多次对新时代民事检察工作坚持以人民为中心、践行习近平法治思想提出明确要求，作出具体部署。

按照最高检新一届党组的部署要求，各级检察机关开始积极探索民事检察工作的新路子，努力为人民群众提供更多更优的民事检察产品。

——做强民事检察工作，重视民事监督，在精准监督上做文章。

优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，发挥对类案的案例指导作用，防止通过粗放式办案片面追求办案数量，通过优化监督实现强化监督。

最高检第六检察厅厅长冯小光说：“精准监督不是选择性监督，只要案件符合法律规定的监督条件，均应予以监督，这是民事检察监督的原则和底线。”数据显示，2020年，全国民事检察部门共办结生效裁判、调解书监督案件7.48余万件，其中经审查提出抗诉4800余件，抗诉的改变率达80.7%。

——做强民事检察工作，紧盯虚假诉讼不放松。2020年，为大力整治虚假诉讼，最高检组织专项监督，纠正虚假诉讼3300件，对涉嫌犯罪的起诉1270人，同比分别上升122.4%和154%。就防治虚假诉讼、维护司法权威，最高检向最高法发出第五号检察建议。

——做强民事检察工作，用好检察建议提升监督实效。以2020年为例，全国检察机关提出再审检察建议9900件，同比上升24.2%，法院采纳率68.7%；对民事审判中违法送达、违法采取保全措施、适用程序错误等提出检察建议3.3万件，同比上升84.4%。对民事执行活动中的违法情形提出检察建议3.7万件，同比上升59.7%……

……

“2020年是民事检察工作发展提升的重要一年。”冯小光告诉记者，这一年，民事检察部门以精准监督为指引，在疫情防控、服务民营企业、防范化解重大风险、推动经济社会高质量发展等各项工作中都取得了新进展。

做强民事检察工作，不仅是时代发展的必然要求，也是党和人民对加强新时代检察机关法律监督职能的新期待。

2020年5月28日，几代民法人为之奋斗的民法典在十三届全国人大三次会议上表决通过。5月29日下午，中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习，习近平总书记特别指出：“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督。”

如果说之前“做强民事检察”更多还是检察机关内部共识的话，那么，这次来自习近平总书记的明确要求，则是沉甸甸的政治责任。

同一天，一场以“民法典的诞生与时代发展”为主题的民法典“三人谈”理论研讨会在线上线下同步举行。冯小光与中国人民大学教授王利明、王轶作为研讨嘉宾，围绕民法典颁布的意义、对人民群众生活的影响、如何做强民事检察工作等内容进行了探讨。

2020年12月7日，全国检察机关贯彻实施民法典工作会议召开。会议指出，学习贯彻民法典，关键在于以习近平法治思想为指导，以民法典精神内涵，引领各项检察工作创新发展。会议要求，检察机关在贯彻实施民法典中肩负着双重责任：既要在办案中严格践行民法典，又要通过法律监督保障民法典统一正确实施。民事检察部门因应新形势新要求，提出以贯彻实施民法典为契机，树立权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，确立法定性与必要性相统一的民事检察监督标准。

继民法典的颁布施行，2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）印发。《意见》明确提出要精准开展民事诉讼监督，特别指出“以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益”。贯彻落实好《意见》，进一步加强民事检察工作，是党和人民赋予民事检察人的政治责任、法治责任、检察责任。

在2021年6月16日召开的全国民事检察工作座谈会上，最高检副检察长张雪樵指出，民事检察工作的高质量发展，要心怀“国之大者”，要找准民事检察监督支撑点，最大限度促进审判公正，努力让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义。

一组数据生动表明，民事检察人正在努力扛起这份沉甸甸的责任。2021年1月至9月，民事检察办案规模扩大，监督质效向好，全国检察机关共办结民事生效裁判监督案件56320件，同比上升8.6%，其中向法院提出抗诉3707件，同比上升10.3%。在对民事审判活动监督方面，全国检察机关共对民事审判活动违法行为提出检察建议32005件，同比上升86.9%。

“进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全等方面日益增长的需求在民事检察工作中得到越来越多的体现。”谈到下一步工作，冯小光提到最多的是“精准监督”和“能动履职”。

冯小光表示，民事检察工作将进一步加强精准监督，更加注重选择在法治理念、司法活动中有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，努力做到监督一件，促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向问题。“进一步加强能动履职，通过做好支持起诉等工作，将‘以人民为中心’落得更实；更加注重培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，促进案结事了人和。”

“坚持人民至上”“践行以人民为中心的发展思想，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”，这是党的十九届六中全会向全党发出的伟大号召。作为检察机关和人民群众切身利益联系最紧密、最全面、最充分的一项司法检察业务，在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，民事检察必将在不断发展中作出更大贡献。

来源：最高人民检察院

编辑：张帅帅

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