共克时艰，砥砺前行 | “疫情大考”下的数字时代城市治理思考
城市治理是治理能力现代化的重要课题。四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略要求。城市作为国家现代化的代表区域，是检验现代化治理能力的核心战场。不仅如此，正在实施的城市群战略也对中心城市的经济和人口承载力提出了更高要求。由此，如何在有效发挥超大城市规模效应和辐射能力的同时，尽可能地提升城市管理效率和降低人口高密度聚集的风险，成为治理能力现代化所需解决的关键问题。数字时代赋予城市治理巨大提升空间。毫无疑问，我们今天正处在一个数字时代。信息技术的狂飙突进不仅深刻改变着每个人的行为方式，也在潜移默化地影响着社会治理方式。而5G等基础设施的建设和AI、大数据等智能技术的不断应用，让我们拥有充足的技术手段，大幅升级城市治理体系，真正形成数字时代的现代化治理能力。疫情如同一次城市治理下的压力测试。新年伊始的这场疫情，突如其来、来势汹汹，如同一次压力测试，检验着城市的预测决策能力、资源调配能力、舆情引导能力和经济自愈能力，折射出当前城市治理能力的有效性和不足之处。罗兰贝格将从城市智慧管理变革、资源统筹调度、舆情引导应对等三个方面，提出数字时代下城市治理亟待改进的几点思考。
思考一：重大公共事件加速城市智慧管理深层次变革智慧城市已建设多年，在硬件设施和数据积累方面都形成了良好基础，但“数据孤岛”、“信息烟囱”的情况仍然广泛存在。一方面制约了数据综合分析预测和统筹决策执行的能力，一方面存在线下复杂流程简单置换到线上，政务效率未得以有效提升的情况。城市管理政务流程的优化，本质是政府内部职能格局的变化，必然存在一定改革难度。重大公共事件所引发的公众关注和快速应对，是加快深层次改革优化的极好契机，可重点关注四个方面的加速推进。
01
盘清家底，梳理基础数据
目前中国超过80%的数据集中在各级政府手中，但多数城市尚未实施系统化的收集和整理，数据标准化、数据分析、数据整合应用场景均有不足，既限制了对突发事件引发效应的事前预测，又降低了快速决策的反应能力。围绕本次压力测试结果，详细和全面梳理基础数据资源，多维度设计数据分析模型和应用场景，界定政府数据外部共享和合作的边界，理清打通“信息孤岛”的增益空间，将可以最大化释放政府数据的应用潜力。比如，上海明确将政府数据列为“城市大脑”的核心资源，优化公共数据采集质量，实现公共数据集中汇聚，加强数据治理，建立健全跨部门数据共享流通机制。02
自上而下，消灭信息孤岛
领先地区正在通过自上而下的方式，推动内部变革消灭信息孤岛。例如，广东省以省政府联合社会资源建设“数字广东”为抓手，从社会服务的角度推动55条线的政府职能重新划分，实现了政务的合理统筹与界面的高效展示。此外，疫情中智慧交通应用“粤省事”小程序，实现了人员跟踪、入境申报、交通调度、信息汇总等多种功能。参照系统实践，有条件的地方政府可结合本次疫情所暴露的问题和优化举措的参考，下大力气自上而下地推动系统性的数字政务变革，或在既有基础上进一步提升整合效能。比如，上海近期发文要求，按“一屏观天下、一网管全城”目标，依托电子政务云，加强各类城市运行系统的互联互通，全网统一管理模式、数据格式、系统标准，形成统一的城市运行视图。
对于在应对疫情中形成的多部门协作数据功能模块，则可在评估实践效能后应予以固化优化，逐步积累建立多部门协同下的数据场景应用。比如，浙江已经通过疾控、通信、电力、交通等部门大数据汇总分析，形成了企业复工审批监测平台模型，未来也具有更大应用潜力。
03
场景应用，关怀弱势群体
疫情作为突发性公共事件，在短时期内阻断了社会的人际交往，同时大幅占用基层组织的资源人力。在该情况下，老幼病残等弱势群体原先可借助社会关系和基层照看维持正常生活，现在却面临资源阻断风险，以致出现独居老人在家病危、弱智儿童缺乏照料等现实问题。此类事件可通过智慧应用场景构建预警系统，既能够保障突发事件期的关注力度，又能够在社会回归正常后系统释放基层社区资源。比如，上海市临汾街道通过社区老人居家的行动轨迹、日用水电、身体情况的传感检测，提前预警、及时处理，极大节约了社区人员的时间精力，在疫情期仍能保障对老人足够的关注和照顾。
04
场景整合，迭代整体模型
疫情发生后，城市运行部分领域，已经出现了数字辅助决策和数字预测模型的初步应用，但仍局限于点对点和单一场景。城市整体承载力、物资需求和统筹、人群扩散轨迹等城市整体运行模型和数据洞察尚未成形，结果预测仍主要依赖经验，依赖2006年颁布的“突发公共卫生事件应急处理预案”，但当前的社会、经济、人口情况已经发生了巨大的变化。多年智慧城市建设和众多智慧场景的积累，已经具备了构建城市综合智慧管理模型的能力。通过综合模型的数据推演，支持各类事件应急处理预案的持续迭代升级，做到与社会经济发展同步。不仅如此，综合推演更能对城市的规模上限和运行效能提升空间形成准确评测，从而指导城市发展的中长期规划及政策制定。上海市已于近期提出，探索建设数字孪生城市，数字化模拟城市全要素生态资源，构建城市智能运行的数字底座，在城市数字综合推演上迈出了第一步。
我们看到疫情中众多互联网企业都自发利用自身数据资源，向公众提供信息支持。比如，百度APP“抗击肺炎”频道上线了“防疫知识热搜”和“热搜谣言粉碎”榜单；高德地图上线疫情地图等。互联网企业还向政府提供决策支持。比如，百度地图迁徙大数据对全国春运返程的迁徙人口趋势做出分析；“头条寻人”联合各地发布寻找与确诊患者同乘交通工具的乘客等。在消费动向、行为轨迹、物资流向、舆情动态方面，互联网企业都积累大量细化到个体、延伸到末端的海量数据和众多算法分析模型，可以为政府在群体行为判断、物流调配支持、信息传播效率等方面提供强有力的支持。
但在实际操作中，企业数据和政府数据更多是各自运作，既缺乏必要的互联互通，也缺乏单向的决策支持。同时，数据业务合作不同于实体业务，在数据权利的界定、公民隐私权的保护等方面也还缺乏清晰准确的规范，这也成为政企合作的困难障碍。可考虑从三方面入手，逐步建立数据服务领域的政企合作资源统筹能力。
01
界定使用边界
界定使用边界，找到数据利用和信息安全的平衡点。从2018年开始，关于个人信息和数据安全方面的立法已在各领域积极推进，全国人大也拟于2020年制定个人信息保护法和数据安全法。政企数据合作，不仅牵涉到政府数据的共享限度问题以及个人信息的安全防护问题，还牵涉到企业在数据和算法模型方面的商业机密保护问题，需要通过立法或应急条例的形式予以预先界定。
02
建立可利用的企业数据资源库
通过资源库的建设，在实际操作中落实数据源安全保障与数据分析成果广泛应用的合理平衡。从城市治理日常需求和突发应急事件预案出发，向企业阐明政府所拥有的数据资源、所需要的数据资源和分析需求。企业根据自身数据情况，梳理出可共享、可合作的数据源或数据分析，并就其应用范围、决策场景、使用前提条件提供说明，汇总形成政企合作数据资源库。
03
明确管运分离的合作运行机制
政企合作把握管运分离的总体原则，预先设定明确合作机制，清晰界定数字资源谁可碰、谁运营、谁管理、谁负责的权利义务边界，清晰界定数据调用的前提条件、应用场景、扩散限制等。对企业而言，应制定企业对政府数据使用的授权机制和风控体系，尤其是数据的访问权。对政府而言，则应制定政府对企业的不同类型服务采购方式和付费标准，明确商业机密保护机制和责任归属。同时，考虑到政府数据的唯一性和政府合作的集约型性，应提前规范在合作中数据企业的潜在垄断性问题，避免影响到数据相关其他领域的竞争公平性。网络平台赋予了公众“人人皆能发布信息”的能力，导致信息发布主体数量庞大、极其分散，信息高速传播、获取更加便捷。海量信息使得传统媒体中的“把关人”，即政府部门的监管效能被大幅弱化，极易在短时期内产生海量虚假且具有危害性的信息，并在指数型传播过程中自我强化，导致公众情绪极端化，产生社会不稳定因素。这种情况下，仅仅依靠信息的及时、公开、透明是远远不够的。信息在公众传播中极易发生扭曲和变形，因此，必须对信息传播的途径和方式进行必要干预。
01
防范网络平台算法黑箱
防范网络平台算法黑箱对公众极端情绪的强化。出于流量和粘性等商业性需求，网络平台会使用算法为用户推送更符合其偏好的媒体信息，即只推送“你喜欢看”的内容，这种机制在突发性公共事件中具有较大的危害性。一方面，突发性事件会在短时期内产生海量未经求证的信息，这种情况下算法会对用户形成特定内容的信息包裹和不断刺激，强化用户“这就是事实”和“大家都这么认为”的认知，换句话说就是“此时此刻，只有一种声音”，从而快速催生公众情绪的极端化。有鉴于此监管部门需要对网络平台头部企业进行事前监管，在保障商业机密的前提下，打开算法黑箱，清晰了解信息推送机制，评估特定条件下的潜在影响。同时，针对性制定突发事件信息治理的应急机制，设定触发条件，建立干预措施，比如特定时间段内是否可调整算法，从推送一种声音变成推送多种声音，甚而逆向推送，从而为公众提供一个多元观点呈现、引发理性思考、促进冷静应对的舆论环境，引导公众情绪回归冷静和客观。
02
应对碎片化阅读习惯，改进传播策略
无论是海外的Facebook和Twitter，还是国内的微博、微信，都呈现出互联网时代下人们面对海量信息时的碎片化阅读习惯。在此背景下，突发事件中的公共信息传播目标，不仅仅是“及时公开真实信息”，而应该是“让公众更快速了解真实信息并主动传播”。从这个角度而言，易理解、有吸引力的传播形式同样重要。比如，在疫情初期，一组漫画形式的宣传材料就很有效地让公众认知了新冠病毒。城市管理者应及早制定舆情应对的策略，从提升传播影响力的角度组建专业队伍，在保障信息准确的前提下，更强调信息表现方式的可识别性、信息内容的简短精悍以及生动有趣，争抢公众的认同度，争抢最短时期内的传播覆盖。
03
完善自媒体时代去中心化下的信息治理
一方面，从商业机制上看，自媒体出于对流量的渴求，存在疏于分析查证事实、震惊体的表达方式、偏情绪化的叙事方式等信息传播行为；另一方面，自媒体的传播影响力并不自主可控，在转发、评论等多轮接力传播过程中，也存在曲解或过度解读的现象，难以清晰界定责任并问责。近期已有国家开始着手立法。比如，2019年10月新加坡出台《防止网络假信息和网络操纵法》。我国也于2019年12月发布《网络信息内容生态治理规定》，倡导构建多主体参与的治理体系。这种情况下，需要主动打通政府和网络头部企业的信息通道，以准确真实信息的及时输入，帮助网络平台形成信息治理的主动权。如此可以，既可以争夺面向公众话语权，比如腾讯的辟谣平台，也可以对平台自媒体进行规范处理，做到有据可依。同时，可引入诚信机制推动自媒体强化自身的约束管理，并以此为基础实现传播效能的分级管理。
祝福武汉，祝福湖北，祝福中国！
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