品种审定制度的演变

上世纪80年代，主管部门为了保障农业生产用种安全而推出的品种审定制度，在近40年之后的今天，仍然深刻地影响着我国农作物品种的市场格局。

近年来，“品种井喷”这个概念一直保持着时髦与热度，一经提出便深入每一位种业人的人心。无论是企业、经销商还是农民，都感觉种子市场一下子热闹了起来，形形色色的种子包装欲迷人眼。

在品种井喷之下，一些行业人叫苦不迭，将市场乱象归咎于现行品种审定制度。本文通过梳理我国的品种审定制度的前世今生，能够发现这项我国的特色制度，正将我国种业发展加速推向一个新时期。

《农财宝典》特别企划——种业十问，旨在抛出问题，探索背后答案；第二问带你了解我国品种审定制度如何演变发展，至今取得了怎样的成效。

种业一问

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品种审定为保障农民权益而生

品种审定制度在上世纪80年代在全国建立，设计初衷是为了保证品种在各地种植的适应性，安全性。设立以来至2018年，全国审定稻、小麦、玉米、棉花、大豆5种主要农作物品种3万多个，良种对农业增产的贡献率达到45%以上，对提高粮食产量、改善农产品品质、优化种植业结构、增加农民收入发挥了巨大作用。

近40年来，品种审定制度也随着种业发展产生的新变化，历经数次改革，不断发挥着新的作用。

时间追溯回1982年，我国品种审定制度正式设立。在当时，我国的种业发展尚处于起步阶段，需要审定的品种数量较少，因此品种审定制度采取“三年一轮”的周期，一个品种要通过审定，必须先通过3年的区试后，再进行2年的生产试验才可以通过审定。在区试周期的三年内，国家农作物品种审定委员会或省级农作物品种审定委员会不再增加试验品种的申请。

即便是“三年一轮”的长周期模式，随着种业不断发展，通过审定的品种数量积累至一定的水平，品种审定制度在1995年前后引入“滚动式”的机制——每年淘汰一些品种。自此之后每年都有品种被淘汰或新审定，品种审定数量进入一定动态平衡的阶段。

但这个动态平衡，随着行业的整体发展，逐渐发生变化。根据估算，在2000年种子法颁布前后，全国约有3000多家种子企业，其中包括两千多家国有县级种子公司，300多家地区种子公司以及各省级、科研单位的种子企业。在种子法出台之后，由于种业对民营企业开放，种子企业迅速上升至7000-8000家。这些企业的发展带来品种数量增多，需要通过审定的品种也大幅增加的局面，也为之后的品种审定制度改革埋下了伏笔。

品种审定需跨三重难关

2011年，国务院八号文发布，种子管理局正式成立。这一年，育种主体已经由过去的以科研单位为主发展为科研、企业及个人多元化格局。不断增加的待审品种，这个时候已经超过了国家区试能够承载的范围，品种审定工作面临待审品种多与参加试验难的矛盾。对于这个情况，种子管理局自成立起就立即着手对2001年制定的《主要农作物品种审定办法》（简称《办法》）进行修订，核心是提高品种审定门槛，同时进行了拓宽试验渠道探索。

新修订的《办法》在2013年颁布，送审品种门槛明显提高。新《办法》要求申请品种应有在同一生态类型区2年以上、多点品种比较试验报告；品种试验增加特异性、一致性和稳定性（DUS）测试；区域试验点增加1倍，生产试验点不少于区域试验。同时，新《办法》对品种审定各主体行为进行规范。审定门槛提高对减少审定品种数量起了一定作用，2013年至2015年国家年平均审定的5种主要农作物品种数量比前5年减少27%。

在新《办法》规定下，品种审定需要跨过三重难关。

• 第一关是“指标关”，在当时，国家区试容量有限，每年能够获得参加区域试验资格的品种极少。据种子管理局调研估计，全国每年不足三分之一的新品种拥有试验资格。

• 第二关是“数据关”，根据当时的审定标准，试验品种产量表现超过对照品种外尚未及格，必须超过该组参选品种的产量均值才符合要求。在严格标准下，通过审定的品种开始减少。从往年的160-170个减少至110-120个。

• 第三关“投票关”，根据审定流程，试验品种必须获得国家农作物品种审定委员会或省级农作物品种审定委员的专家组投票通过，才可以过审。

品种审定制度存废讨论

在三大难关之下，品种审定难度大幅度增加。产业发展的主体是企业，而企业发展的核心是科技进步，并要落实到产品上去。对于种企而言，就是必须要有高科技含量的品种。在过去的审定制度下，种企就算选育出了优良品种，也需要花费大量的时间来审定品种。一个品种如果需要排队十几年才能够等来品种参试，企业将会难以发展。

在审定难关下，企业对品种过审的预期低，在以投入产出比为重的市场博弈中，企业往往不愿意投入成本进行品种选育，导致企业的创新能力停步不前。

除此之外，审定难关还滋生了腐败问题。数据造假，贿赂专家成为当时一股风气，申请者往往需要“跑点”才过审有望。2015年9月，《财经》杂志发表《种业腐败上下贯通：全国农作物品种审定一年打点费数亿》一文，将全国主要农作物品种审定的腐败现象公之于众，由此引发关于品种审定制度的存废讨论。

品种审定的初衷是为了农业生产筛选良种，保障农民免收假、劣种子之害，但在操作的过程中发生变质。全国人大对品种审定制度作了专题调研，征求意见中涉及品种审定824条，其中，认为应保留审定制度对其进行改革完善的513条，占62.3%，建议将审定改为登记或者取消审定制度的311条，占37.7%。

在当时，国内种子企业多小散弱，竞争力不强；农民整体素质不高，对品种的认知能力较弱；社会诚信体系不健全，品种申请者责任意识不强等现况成为共识，因此现阶段保留品种审定制度，以渐进改革来为品种登记制度创造条件成为改革方向。

讨论的最终结果，全国人大最终在修改的《种子法》中继续保留了品种审定制度，但对制度设计提出明确要求，规定审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则，有利于产量、品质、抗性等的提高与协调，有利于适应市场和生活消费需要的品种的推广；要求建立包括申请文件、品种审定试验数据、种子样品、审定意见和审定结论等内容的审定档案，保证可追溯；审定通过的品种依法公布的相关信息中应当包括审定意见情况，接受监督。

放宽渠道成改革良方

对于品种审定多年积累的矛盾和问题，种子管理局开展起大刀阔斧的改革。改革的最主要的目的，就是要放开品种审定的渠道。

对于审定难的现象，“指标关”是最先需要打破的难题，因此本轮改革以放开渠道为主线。

在国家（含省级）试验容量已经无法扩大的情况下，此前已经经过试验的绿色通道政策成为扩大渠道的主要措施。2014年5月，主管部门在杂交水稻、杂交玉米两大主要作物上，将绿色通道制度由国家级试验延伸到省级试验。当年杂交玉米国家统一试验品种349个，绿色通道品种就达到386个；2015年绿色通道参试品种960个，是国家试验的2.6倍。绿色通道制度对拓宽品种审定渠道起到良好的作用，而且已经通过实际运行的检验，因此成为最重要的改革措施。在本轮改革中，绿色通道参加资格从仅国家级育繁推一体化企业扩大到省级育繁推一体化企业均可参加；作物范围也从杂交水稻、杂交玉米扩大到5个主要农作物。

但是能够满足绿色通道仅仅是育繁推一体化企业，仅仅只有一百多家，仍然无法满足当时4000多家种企的审定需求。为了解决这个问题，主管部门继续推出“联合体试验”制度，鼓励多家企业联合试验。

绿色通道和联合体试验基本满足了企业的审定需求，基本做到只要有品种，就有审定资格。“指标关”难题得以解决。2017年，仅仅是杂交玉米一项，绿色通道、联合体试验的品种数量超过3300个，而国家统一试验品种仅仅900多个。

第二个要解决的是“数据关”。2015年，试验品种需要超过全组产量均值的规定被废除。仅仅需要超过对照品种即可，该项规定让企业不再害怕被“末尾淘汰”，实验数据数据回归真实。对于“投票关”，新《办法》要求专家组对达到标准没通过审定以及没达到标准却通过审定的情况进行详细说明。这项制度大大降低了人为主观因素影响审定结果的问题。

品种格局由“多乱杂”走向“多优专”

新审定政策出台后的品种井喷现象，农业农村部种业管理司品种管理处马志强处长分析主要是由两大原因导致。

一是消费需求多样化导致品种数量激增。随着社会经济的发展，消费市场的需求正趋于多元化。新审定制度针对多元化的消费需求设立品种分类管理制度，即将审定品种分为高产稳产品种、绿色优质品种和特殊类型品种三大类。在分类管理制度下，育种单位不再以提升产量为唯一追求，大量绿色优质、特殊类型的品种获得入市资格。这个审定制度的创新契合了符合农业供给侧改革的要求，满足了人民对美好生活的追求，目前已取得重大成效。

品种井喷现象的另一大原因是之前审定的渠道少，导致大量待审品种积压。在审定通道放开后在短期形成了品种井喷现象。

如今的种业市场竞争加剧现象，品种数量多只是表象，品种同质化严重才是症结所在。品种同质化的现象是我国种业的一大顽疾，并非因为审定办法改革后才出现。在过去，品种套牌现象严重，“十种九套”的本质就是品种同质化。

目前品种多的另一个因素是同质化严重。认为审定品种数量太多加剧了市场竞争激烈程度的观点，忽略了品种数量多是客观存在的事实，并非因为政策决定。如果不通过审定渠道放这些品种合法入市，这些品种以套牌、散种等形式大量流入市场，更加不利于行业的发展。

对于同质化问题，马志强释放出信号，在接下来的审定过程中，通过增加基因位点检测数量的方法来改善。与此同时，新的审定制度将进一步提高品种安全性要求，加强保障农民生产安全。对于绿色通道、联合体试验等新审定渠道，将加强规范试验管理，加强检查，保证数据的真实性。

总体来说，马志强认为品种审定制度改革，要从适应农业供给侧结构性改革、突出绿色发展、适应农业现代化三大方面出发。

改革后的审定制度，在带来品种井喷的背后，我们可以看到品种入市的决定权交给了企业、种植品种的选择权交给了农民、品种优劣的评价权交给了市场，品种正由“多乱杂”走向“多优专”的良好局面，这正是对本轮品种审定制度改革最重要的成效。

作者丨刘法钊

编辑丨农财君

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