城市大了，管得了吗？
导 读
中国数十年的时间走完了发达国家100多年的城市化进程。而这几十年快速城市化也制造出了众多空间规模、人口数量庞大的超级大城市。然而这次发生在武汉发生的公关健康危机就是一次“过度城市化”的惨痛教训。
1、此次公共健康危机暴露的城市问题
安邦智库（ANBOUND）认为武汉爆发的新型冠状病毒疫情暴露出一个问题：在速度过快的城市化进程中，城市管理过于粗放，缺乏细节性、精准性，无法驾驭大城市的各种突发问题。如武汉这样的超大型城市，城市功能高度密集和混合，关联性和流动性不断加强加密，但与此同时又缺乏完善的城市系统配套、城市服务机能，以及从容应对重大突发公共卫生事件的能力，城市系统很难去支撑一些突发性公共事件。事实上，城市规模越大，人口越多，越难管理，城市所需要的各种支撑系统的负担就越大，对外需求的程度越高，自适应的能力就越差。
2、面对疫情，城市管理的重要性
就像著名的规划大师爱德华•格莱泽在《城市的胜利》中写道，“城市日益衰退的标志是它拥有相对于其经济实力来说过多的住宅和基础设施。如果供应过剩而需求不足，那么利用公共资金建设新的项目没有任何意义。以盲目开发建设为中心的城市振兴计划是非常愚蠢的。
城市的规划者必须从实际出发，追求适度的成功，而非一时的轰动。应该寻求小型且实用的项目，而非用昂贵的骰子去赌城市的未来。市政府的职责不是为根本无法弥补其成本的建筑或铁路项目提供资金，而是关爱它们的居民，致力于让每一个人都富裕和强大起来”。
安邦智库首席研究员陈功也时常发出这样的感叹：“过去一直批判《城市的胜利》，但赞同者少。大家的共识是城市越大越好，大还不嫌大！问题是，城市大了，管得了吗？根本没人想这个问题，似乎永远不会发生那样的不测事件。可惜，武汉提供了一个近在眼前的例子。
实际上，一个简单的事实是，我还没见过人口超过两千万的城市，管理井井有条的。墨西哥城是这样，匪窝子，拉美一堆这样的城市。东京、纽约都不到一千万人口，伦敦和巴黎，都切割成小块，赋权管理。城市大了，真的管不了，不能一切都向看钱，风险也要看。”
安邦智库早在2008年就开始针对中国城市化进程展开追踪研究，并在2012年发出预警，中西部的一些人口大省，比如四川、河南、安徽、湖南、湖北等省份，未来几年城镇化加速，大量人口将进入到郑州、成都、合肥、长沙等中心城市。可以看到，追求过去模式的城镇化、提升城镇化率、做大城市经济规模，仍然是各地争相追求的目标。
不过，在我们看来，对于发展中国家来说，城镇化率并非越高越好。在城市系统配套和城市服务机能支撑乏力的情况下，过度追求城镇化率是一件风险极高的事情。巴西是“过度城市化”的典型——人口高度城市化但缺乏城市就业的支撑。据统计，1970年巴西城市人口第一次超过农村，达到54%。到了90年代，巴西的城市化水平就达到了70%。
在不到20年时间，巴西走完了从城市化中期到后期的所有过程，几乎只用了发达国家的一半时间。实际上，安邦咨询首席研究员陈功从2012年就开始警示城镇化发展过快的问题，从历史经验来看，城市化率50%是一条社会动荡的危险警戒线。
陈功认为，城市化率达到50%之后，会带来众多社会问题，例如土地问题导致的社会冲突会加剧，产业形态发生改变，生活成本急涨，城市与乡村的有机关系可能被切断，城市二代人口融入社会困难等等。
过度的城市化不仅会导致粗糙的管理模式，还会导致一系列经济和资产过剩问题。
正如2015年出版的《颠覆世界的城市化》中，作者陈功提到城市危机的第一步是消费主义竞相攀比的城市化带来了席卷世界的“造城运动”。在鼓励竞争的自由市场的催生之下，以挖掘和制造各种财富为契机和理由，从需求角度不可遏制地创造出惊人规模的资本，远远超过“适度”与“恰当”的范围。
第二步，资本过剩。这个因城市化导致的因素，将会产生令人震惊的动能，制造出大量的泡沫，如大潮般推动金融危机和经济危机的产生。
第三步，人类的欲望以及对所谓“文明”和“进步”的渴求，总会在危机修复之后，再度将城市化浪潮作为追求的目标，并不断地重复这一循环过程。就是这样一个带有悲剧色彩的循环过程，使历史上和现在的世界城市化浪潮，此起彼伏，不断制造金融动荡，创造出一次又一次的经济危机。所以说到底，城市化不是简单把人搬到城市里就行，而应该是经济发展、就业、社会福利提升、个人财富增加、保障改善等同时改进的系统结果。
如果其他方面跟不上，快速城市化的社会风险就会增加。这样快速提升的城市化率只是一个数字指标，而没有体现城市化的发展质量，也没有体现“人的城镇化”。那面对当前严峻的疫情危机，武汉应该如何做到有效，良好的城市管理呢？
正如后续其他大城市之所以对疫情防控得当，是因为将城市防疫拆分成数个社区进行精准排查，并对社区内公共区域环境严加管理，才方使病毒没有攻破第一道防线。但这并不仅仅是在疫情发生的时候使用的一种手段，权力下沉到社区也应是未来城市化发展过程中，如何管理城市的关键一环。
所以对于超级大城市来说，不能只看城市面积覆盖范围，城市生产能力等物质性的指标，还需要拥有容纳千万流动人口的城市公共服务和管理能力。以此次疫情为例，武汉作为“九省通衢”的重要交通枢纽，以及拥有908万人口的大型城市，在疫情爆发的初期，面对大面积人口流动的春节，武汉错失了黄金防疫期，还使其扩散到其他省市，最终对于疫情处于被动状态。
因此，安邦智库提倡在人口聚集规模和流动性如此之大的今天，城市当务之急不是继续扩大城市规模，而是在高密度的人口聚集的城市中降低城市风险，提高城市管理效率。而此次疫情防控中，社区防控给予了城市管理一个很好的方向，那就是把权分赋到社区上。
3、如何做到良好的城市管理
在安邦智库看来，城市管理职能需要细化下沉到社区，充分发挥基层组织的作用，或许是城市规模越来越大之后的一种有效的管理模式。
英国布拉德福德城市公园Bradford’s City Park by Gillespies
借鉴国际经验，社区管理在全世界高密度的人口大城市中都有应用。例如：英国城市社区治理主要是针对城市管理效率、社区贫困、内城更新及旧工业区产业衰落等城市问题。
其中，有三个方面的社区自治项目在政府扶持下蓬勃发展。
一是租房管理组织，由居民、租户和承租人组成，在地方议会或者住房协会的帮助下，就住房的日常维修、分配出租、租赁管理、清洁照料、收取租金等事务，制定和执行具有法律效力的《管理协议》。
二是社区新政计划，这是英国政府迄今最重要的社区发展计划之一。该计划于1998年作为社区复兴的国家发展战略推出，英国投入20亿英镑，实施10年，决策工作由包括社会服务组织和社区代表的39个合作单位共同承担。
三是成长保护项目，强调通过社区治理提升幼儿照护、学前教育、健康和家庭支持。
日本 东京
日本的城市管理中同样有社区的身影，其社区治理的主要形式是社区营造，主要主体是町会•自治会。町会•自治会是社区的自治组织，按住址、区域划分，也有跨区域的自治组织，如以高楼为单位。
在加入方式上，以家庭为单位，自由加入，交纳会费。町会•自治会成立时登记备案，政府不干预，一切自发。
经费来源上，包括财政补助、会费与活动收入。这些经费主要用来建设町会•自治会办公和集会设施。政府补助由会长申请，通过会长支出。政府补助不仅覆盖60%加入者，40%的未加入居民也在补助范围之内。
町会•自治会没有专职工作者，包括会长在内都是义工，没有报酬。活动内容上，涉及维护安全、美化环境、提高社会福利、保护青少年、举办防灾演习、提供信息、提高文化修养、加深交流等八个方面。
□来源 | 安邦智库
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