空间规划中开展历史文化保护利用的一些思考

  导  读  

当前国土空间规划工作重点主要在“物质空间”的研究，尤其是三线划定等核心工作，均属于物质型的规划。但人民对美好生活的向往不仅需要依赖物质上的满足，文化的、非物质的满足也同样重要，尤其是社会发展到了一定阶段，这种需要将会更甚于物质。

历史文化空间的保护与利用作为新一轮国土空间规划的重要组成部分，它既有物质的文化载体，更有非物质的内涵延伸，无疑需要承担更重要的历史使命。本文立足国土空间规划时代现状，就如何规划编制历史文化保护架构体系，以适应新时期规划要求浅谈几点思考。

来源 | 广东省城乡规划设计研究院
撰稿 | 城市设计所 杨柳  贾清利

传统历史文化保护框架体系弊端

1.1“重城区、轻外围”——缺乏国土全域空间文化资源保护视角

我国历史文化资源众多，现有历史文化保护体系框架是围绕我国文化遗产体系构建的，核心关注历史文化名城、历史文化街区／历史地段、名镇、名村等保护范畴。以国家历史文化名城保护评估标准为例，文保单位、历史建筑等评估更多是在城市建成区、历史城区或历史文化街区内的，对外围地区关注较少。但在人类历史的发展中，很多城市都有过迁城的历史，甚至发生过多次迁城，即使如广州、西安、洛阳等千年古城，也因长期处于农业社会的发展阶段，造成文化资源分布很广，往往也较为分散。在标准较高的114座历史文化名城，也只有20%的文物分布在历史城区，分布在历史文化街区的文物更是仅占5.3%。更多的历史文化资源分布在国土空间全域范围内，而目前对其保护力度却是远远不够的，造成了大量非人类聚居区的文化遗存没落、荒废甚至消亡。

1.2“非名城，不规划”——大量的非名城城市缺乏对历史文化保护的梳理机制。

历史文化保护规划具有编制对象的特定性。根据《历史文化名城名镇名村保护条例》，只有经过申报并通过批准确定为历史文化名城名镇名城的地区，才会编制历史文化保护规划。据统计，全国共有334个地级行政区、2845个县级行政区，国家级历史文化名城134座、省级历史文化名城176座，占县级行政区的比例仅10%，大量县级行政单元因为不是历史文化名城或没有历史街区等法定保护对象，基本不会做历史文化相关梳理工作。而在传统的规划体系中，虽然城市总体规划也有涉及历史文化保护的相关内容，但除名城名镇名村外，其他城市涉及的很少，甚至不会涉及，这给整个国土空间的历史文化保护留下了一块较大的空白区域。

部分省份历史文化名城在县级行政区中的占比

1.3“重保护、轻利用”——无法彰显国土空间的地域特色、塑造文化魅力空间

2018年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，提出将文物保护利用、文化遗产保护传承与国土空间规划联系起来，实际上是从文物或文化遗产到文化保护空间的视角转变。这一轮国土空间体系改革的核心，是为实现人民对美好生活的追求。而人居环境品质的改善，除了诸如教育，医疗，道路等物质层面的改善，很关键的还有文化层面的改善，这些需求是社会发展的必然趋势。历史文化空间的合理利用，在提升人居环境品质，塑造文化魅力空间的有着天然的优势，这一点在国内外已经得到了充分的证明。

而现有编制的名城名镇名村等保护专项规划，是作为名城名镇名村的“配套政策”存在的，是为应对审查审批机构的监督检查而存在，所以其核心理念是关于文物等资源的保护，而对历史文化资源的活化利用存在先天性的缺陷。同时，对于其他非名城名镇名村的地区，因为基本没有编制历史文化的相关规划，造成“有资源，有历史，但没文化”的尴尬局面，这种情况实际也是造成我国城市建设千城一面、缺少文化底蕴很重要的一个原因。

1.4传统保护体系难以跟上当前世界文化遗产保护的发展趋势

我国名城保护制度自1982年创立，历经三十多年发展，保护层次和体系不断完善。尽管名城保护不断吸纳世界遗产保护经验，拓展名城保护的范畴。但从“经验借鉴”到“形成制度”的过程是非常漫长的，目前的保护体系已很难跟上世界文化遗产保护的发展趋势。比如近些年国内开展的京杭大运河线性文化遗产保护、南粤古驿道等，这些突破历史城区、历史街区范围，形成的文化地域、文化线路规划都是历史文化保护利用的新趋势，但现有历史文化保护框架却难以协调解决，对新的历史文化空间保护利用提出了新的要求。

广东古驿道线路朝代分类示意图

来源：《广东省南粤古驿道文化线路保护与利用总体规划》

新时期下历史文化空间保护利用思路

2.1从“整体性保护”到“全域性保护”，明确历史文化空间保护在各层级国土空间规划中的核心内容与传导机制。

现有的保护规划框架从市域、历史城区、历史文化街区等方面确立了整体性保护的策略，但实际效果仍有待提高，这是当前制度本身的缺陷。国土空间规划体系变革带来了对国土全域空间资源重新认识和梳理的契机，同山、水、林、田、湖、草等自然资源一样，历史文化遗产作为兼具物质性和文化性的重要资源，也需要构建全域性保护和开发利用的格局，融入“五级三类”的规划体系中。

（1）国家、省级层面——突出战略性，强调全国省域历史文化价值体系、保护体系、地域特色与人文魅力体系研究，强化地市文化价值主体功能、要素名录和政策等方面的传导。

从政策和编制要求来看，2019年8月，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知（自然资发〔2019〕87号）》（以下简称87号文）明确省级国土空间规划报批审查的要点包括“体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系”。《省级国土空间规划编制指南（试行）》中也明确落实国家文化发展战略，系统建立包括国家文化公园、世界遗产等在内的历史文化保护体系，编撰名录，梳理各种涉及保护和利用的空间管控要求，制定区域整体保护措施，可见历史文化保护在省级层面侧重梳理和构建体现地方特色的历史文化保护体系。

从部分省的经验来看，浙江省在探索省级层面的历史文化保护体系方面走得比较靠前，开展了《浙江省域历史文化资源评估与利用潜力研究》，在省域历史城市文化脉络研究、省域名城资源评估标准与名城价值体系、历史城市文化资源整合及展示利用等方面展开了很好的探索，对摸清历史文化家底、理解和认知历史文化价值体系、构建省域历史城市体系具有重要意义。广东省国土空间规划在总体思路上除了聚焦“空间”外，在“突出广东特色”方面，也设置了“彰显最具岭南特色的人文魅力”章节，对要素布局和管控要求、保护传承岭南地域文化、营建特色人文魅力体系等方面进行了总体研究。

综上，国家、省级国土空间规划的历史文化保护专题或专项，很好地弥补了传统历史文化保护缺少的大尺度或者整体国土空间视角。国家、省级层面的历史文化保护应充分体现文化格局的战略性，对国家、省域历史文化价值体系、历史城市体系、保护体系、历史文化要素布局管控和综合利用等方面予以新的研究，同时要强化对地市文化价值主体功能、要素名录和政策等方面的传导。

（2）市县及乡镇层面——侧重实施性和操作性，强化全要素保护格局、分区和边界管控传导、展示活化利用等多方面的传导。

87号文中市级国土空间规划审查要点提出“城镇开发边界内，各类历史文化遗存的保护范围和要求”这一内容，目前国家和各省也尚无正式公布的编制指南，但从查阅到的讨论稿来看：

首先，要跳出“非名城不编历史文化保护规划”的误区，针对全域的历史文化资源进行梳理，而不仅仅局限于“城镇开发边界内”，建立涵盖国土空间全要素的历史文化保护格局。

其次，市县级以下侧重实施性和操作性。对于已开展过历史文化保护专项规划的，在市县国土空间规划中应吸纳与优化专项规划中的界线管控要求。而对于大部分没有开展过历史文化保护相关规划的市县，则在国土空间规划中需要承担的是从名录管控到界线管控的作用，明确各类历史文化空间保护的界线和管控要求，强化各类历史文化资源的分区和边界的管控和传导，并提出市县文化保护与利用的格局与特色。

最后，加强历史文化资源的活化利用，彰显城乡历史文化特色，提出各类资源展示和活化利用的目标和策略。

历史文化保护在“五级三类”规划体系中的内容和传导机制

2.2在三类空间、三线划定中有效衔接历史文化保护空间的管控要求

历史文化空间作为中华文明区别于其他文明的核心标识，是提升整体国土空间质量的重要保障，也是构筑国土空间文化安全的底线。但历史文化遗产本身就是人类改造自然、利用自然和人类经济社会互动发展形成的，其自身不会独立存在，而是广泛依赖于山、水、林、田、湖、城等国土空间各要素。同时，历史文化空间也不同于其他空间形式，即同一种文化特征的彰显，其历史遗存往往既存在于城镇，也同时存在于农村、生态之中，常常会与城镇、农业、生态三类空间交织一起。

因此有必要考虑单独划定历史文化保护空间或历史文化保护要素控制线，并与三类空间及三条控制线的管控要求相衔接，以更好的延续保护历史文化资源。

历史文化保护空间与生态、农业、城镇关系图

历史文化及其遗存内部往往存在地域性或线性关系，初步可以提出三种类型的管控要求。针对处于城镇空间内部的历史文化空间，结合活化利用的条件和必要性论证，适度确定保护和利用策略，形成凸显地域文化特色的魅力空间。针对地处农业或生态空间与城镇空间交织的近郊区域的历史文化空间，因人口密度不高、区位条件一般，可考虑严格保护或者围绕某一核心点形成轻度开发干预的近郊型历史文化空间群落，也可以考虑与生态空间、农业空间相结合，形成近郊型文化生态环线。针对地处农业或生态空间内的历史文化空间，因远离人类生活区，可以考虑单点式或者集群式的严格保护，或者结合相关主题形成区域性的文化线路，例如南粤古驿道等。

2.3化遗产为资源，充分释放历史文化价值，塑造地域特色和魅力空间

新时期的历史文化发展应与保护并重，“突出地方特色，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”、“用绣花功夫留住城市记忆”等逐渐成为历史文化保护工作的共识。在国土空间中实现资源转化，释放地域文化价值，挖掘塑造特色和魅力空间，需要关注几个方面：

（1）强化文化遗产在全域资源配置中的引领作用，让有特色的地方活起来。

从开发条件、资源品相、资源价值等方面构建历史文化资源价值评估体系，优先向活化价值高的区域投放政策支持、财政扶持等资源配置工具，让有特色的地方活起来。

（2）构建分级、分类的活化利用模式和体系，让不同层级、不同类型的资源活化有章可依。

传统的历史文化资源活化利用较为局限于已有的理论概念，如在市域、历史城区、历史地段等不同层次，依据其区位、价值特色等构建功能、模式、资金政策等活化利用策略。然而在国土空间规划中，首先应跳出传统历史文化保护规划的条框，跳向国土空间全域视角，依据不同尺度、不同主题等标准构建不同层级、不同类型的活化利用方式。例如从区域层面构建线性文化遗产廊道；从城区层面构建历史文化步径；从街区层面构建历史文化集群等。

（3）促进文化遗产与自然资源、现代城市功能的有机融合，让文化资源成为推动城市功能结构优化的重要因素。

从建立文化遗产与自然资源、现代城市生活的有机联系视角，发掘文化资源潜力空间，利用文化特色的吸引力，凝聚人群，从而推动城市功能结构的不断优化。例如广州在国土空间规划中提出历史文化步径，通过不同主题的“最广州”历史文化步径，以线串点、以点带面，开展沿线地区的品质提升工作，促进历史文化保护与传承，同时带来沿线空间的改变，形成了“遗产融入城市功能，让生活更美好”的经验。

结  语

空间规划体系的变革带来了对历史文化保护与利用在更大国土空间尺度上的思考。本文反思了现有历史文化保护规划框架体系的不足，同时也思考了国土空间规划体系下历史文化空间保护与利用体系的构建，探讨了其在新语境环境下的规划编制重点内容，但历史文化空间保护与利用是一项系统工程，文章未提到如何融入或构建检测、监督、预警体系，这是国土空间规划的重要内容，也是未来需要继续探讨的方向。

我国作为文明古国，历史文化遗产是我国文化遗产中的重要组成部分，保护好历史文化及其要素是传承中华基因、建立国家文化自信的重要途径，相信在国土空间规划的大环境下，文化的复兴势必将助推中华民族的崛起。

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参考文献：

[1] 本刊编辑部.“空间规划体系改革背景下的学科发展”学术笔谈会[J].城市规划学刊,2019(01):1-11.

[2] 陈蔚,胡斌.我国历史文化遗产保护理论体系的框架性研究[J].室内设计,2012,27(05):35-38.

[3] 赵广英,李晨.国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路[J].城市规划学刊,2019(04):37-46.

[4] 张金磊.文化资源价值评估体系构建探讨[J].长江大学学报(社会科学版),2013,36(11):195-196.

[5] 《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm

[6] 《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知（自然资发〔2019〕87号）》

http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/02/content_5396857.htm

[7] 国土空间规划视角下的文化遗产空间体系建构

https://m.sohu.com/a/330106364_120051682

[8] 完善历史文化名城体系，讲好浙江故事

https://mp.weixin.qq.com/s/7cvu1MZxcICNGu__vPsbLQ

[9] 福建遗产･同衡守护 | 福州历史文化名城保护发展规划

https://mp.weixin.qq.com/s/45F_hizv_Cuy8nNCw-CvOg

[10] 广州活化沿线文化资源 实现“老城市新活力”

http://cang.cngold.org/c/2019-10-31/c6665298.html

□来源 | 南粤规划

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