美数字平台反垄断的时代背景与预期展望
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
导语
在上篇《拜登政府数字平台反垄断：高开低走，前景未明》，我们重点回顾、分析了拜登政府有关数字平台公平竞争与反垄断立法、司法、执法的实际行动，并对美联邦层面既有立法提案进行分析和预判。总体看法是：本届国会今年底结束以前，有较大可能上升为最终立法的提案屈指可数；在立法改革迟滞的背景下，美本土未出现有关数字平台反垄断的典型案例，未来仅会在执法机构人员、资金配置方面有所动作；而回顾2020年以来美司法部、联邦贸易委员会单独或联合发起的多项诉讼，大多数处于“已提交”、“补充证据”和“驳回”状态，非常慎重。
本篇，我们将就美数字反垄断的时代背景进行阐述，分析“雷声大、雨点小”背后的政治、经济和社会根源。
美数字平台反垄断声势日隆，有特定的时代因素与社会背景，非单纯的经济或法律问题
2016年以前，对数字平台规模、市场行为质疑的声音较少，传统芝加哥学派所主张的消费者福祉论和可竞争市场论有相当大的市场，而主张关注市场结构、竞争过程以及更多政府干预的“新布兰代斯主义”兴起，则有特定的时代背景。2018年以来，沃伦、桑德斯等进步派民主党人，效仿2016年依靠身份政治和对华竞争作为政纲的特朗普，抓住过去30年美中产阶级在金融、科技两波资本全球化的进程中被日益边缘化的痛感，将全球布局的大型数字平台市场垄断威胁与进步派民主党人主张的“平等主义”叙事相挂钩，把数字平台与传统的生物制药、军工联合体相提并论，提出“拆分脸书”、对硅谷巨头征收“富人税”，并在2020大选季里反复翻炒。2020年10月，民主党人控制下的众议院推出400余页的《数字市场竞争调查报告》，将“新布兰代斯主义”引入国会，在价值目标上反对效率优先论，不认可将消费者福祉作为反垄断的唯一指标，在治理模式上主张抛开机械的反垄断执法，转向多方共治以干预数字市场，在用户协议、消费者保护、数据使用规则等问题上施行共治。该报告的核心内容，在后续民主党人推出的提案中得到了集中呈现。
提案杂乱交错、立法推进不顺，数字平台反垄断始终雷声大雨点小，根源于立法者的认知差异
随着沃伦、桑德斯等人在2020大选后淡出，产业和法律层面缺乏支撑、作为选举动员手段的反垄断口号后劲不足，但选举政治对反垄断这一传统专业技术领地的入侵惯性并未消失。拜登执政后，民主党以微弱优势控制两院，这一立法权力分配格局便于部分民主党人继续引入数字平台反垄断提案、甚至凭借党派优势闯关司法委员会。然而，表面流程的顺畅不能改变内里的根本性认知分歧：
一方面，共和党人倾向于在既有反垄断立法框架下加强执法，其此轮立法改革提案也多数聚焦于“机构改革”，始终瞄准做大做强既有执法机构、确保执法机构政治中立来立法，而即便涉及实质性立法内容修正，共和党的核心关切也是通过修法削弱大型社交平台的内容审查权力，防止其“歧视保守言论”，也正基于此，当2020年10月民主党人试图以一份长篇报告将“新布兰代斯主义”引入国会的时候，时任总统特朗普指导下的美司法部也同期发起反垄断调查，但共和党矛头核心所向，是认为平台利用市场地位压制保守派的声音，本质上是尝试用反垄断的工具来解决平台内容责任的问题。
另一方面，传统反垄断法的一些原则在适用数字平台时固然面临显著挑战，民主党试图以“新布兰代斯主义”重塑数字平台反垄断体系，但“新布兰代斯主义”在指导数字立法方面目前仅有一些未经验证的碎片化设想，在具体业务场景介入、具体工具选择方面的可行性和风险性都值得关注，两党议员在数字市场领域的市场操纵与价格控制、产业集中与并购限制、跨界经营与非平台业务剥离、自我优待与歧视等竞争议题上，始终存在显著认知分歧，民主党内进步派和温和派之间的认知分野甚至超出两党之间，温和派民主党人与传统共和党之间反有一定共识。
图片来源：盖蒂图片社
基于产业发展和国家间竞争的视角，“守门人”理论短期内难以落地美国本土
包括《创新与选择在线法案》在内的多部热门提案，都试图将类似欧盟《数字市场法案》的守门人制度设计引入美国本土。但事实上，欧盟推进《数字市场法案》过程中，美国国会、白宫曾多番施压欧盟，希望不以月活用户、营收与市值等方式“歧视美国企业”（主要为脸书、亚马逊、谷歌、苹果等头部平台企业）。不妨设想，如果美国本土采纳了针对超级平台量身定制监管工具的监管思路，那么欧盟经验将更加毫无阻拦地复制到全球，这相当于给依靠全球扩张的硅谷加了一道枷锁。参考美联邦层面在数据隐私立法和美欧数据跨境协调方面的经验可以想象：如果美国无法阻止欧盟这一立法思路的全球扩张，可能会采取“另起炉灶”、“把水搅浑”等干预策略，但主动在美国本土建立一套欧盟式的数字市场监管规则似乎并不符合美国的整体国家利益，也难以说服最大多数的立法者。
事实上，此轮21项提案中，与守门人制度相关的提案，往往“看上去很美”却前景黯淡。此外，今年年初，Meta因“全球月活用户逼近30亿天花板、年轻市场被TikTok蚕食、定向广告效果下降”等市场逻辑作用致股价暴跌，暗示数字市场高频创新、动态竞争始终在影响着“市场结构”，客观上对冲了“新布兰代斯主义”对于市场结构固化的担忧。当下，美联储紧缩预期致包括头部和初创数字企业在内的整体科技板块震荡下行，当下关口推数字平台反垄断立法、执法都可能加剧这一波动，这让改革的场景变得不充分。
拜登剩余任期内，数字平台
反垄断的紧迫性和可行性将持续下降
就历史来看，特朗普与社交网络的纠缠，民主党2018年以来对隐私议题的透支、2020大选季对反垄断议题的热炒，无不限制了拜登继续倚靠数字监管加分的想象空间。正因此，执政一年多来，除了一道象征性的行政令之外，拜登本人在数字平台反垄断方面的表态很少。在欧盟已事实上引领全球数字治理、美两党不分议题的缠斗以及中美博弈的大背景下，无论是基于向内还是向外视角，联邦层面开展大而全数字治理的可能性都越来越小。
就当下来看，随着今年11月中期选举临近，传统的种族、枪支、堕胎等民生议题持续缠绕，疫情纾困政策刺激和俄乌冲突后高通胀等次生影响逐渐露出，集中精力保经济、保民生特别是防止陷入衰退预期，符合民主党的核心利益。新冠大流疫、俄乌冲突凸显了数字技术和数字平台的重要性，专注数字经济发展能够以较低成本集聚跨党派支持、服务选举，而数字平台反垄断不仅争议大，且对内无助经济恢复，对外无益借力科技巨头开展国际合作与竞争，还容易让白宫陷入不必要的府会对立中，难以聚焦其他优先议题，相关政策调整因此缺乏紧迫性。
打破“数字政治”循环
如果把时间往前推，此轮美数字治理浪潮的兴起，与2018年民主党人对“剑桥分析”事件的愤怒，有直接且紧密的联系。2018年以来，起初一场场以隐私保护为主题的国会听证，伴随着2020年大选季的焦灼，逐步升级为对美数字巨头在数据安全与隐私保护、平台内容责任、公平竞争等多领域风险的系统性审视。2020年大选季，两党在数字治理方面的核心关切，从隐私保护走向与选举直接相关的平台内容责任（尤其是平台如何处理保守主义言论），隐私保护与反垄断立法改革，其最终政策落点，越发接近于以数字监管约束硅谷，确保硅谷能够配合本党的选举。
当下高通胀和紧缩预期，让共和党人看到年底彻底翻盘的机会，“编外人员”特朗普旋风再起，马斯克尝试收购推特再度引发有关脸书、推特是否可能解封特朗普社交账户的猜想。入夏以来，民主党对2021年国会山骚乱事件的司法调查进入深水区，8月美司法部门搜查特朗普宅邸海湖庄园，而特朗普已无法借由社交网络进行高调动员，这一持续司法调查的不确定性，也将大大降低社交网络提前为特朗普“解封”的可能性，而如果没有社交网络，特朗普复出的竞选之路将变得无比艰难。6月以来，民主党人选择在颇有争议的数字平台反垄断问题上试图“压哨”立法，从结果上看将大概率无果而终，而从动机上看，则不排除民主党又一次试图以立法将硅谷约束在符合本党选举利益的轨道上。
2023年即将开启的第118届国会，能够给到世人的最大惊喜，或许并非某一揽子数字治理法案的出炉，而是更多两党议员在一些根本问题上的靠近，比如不再避谈如何在美本土建构一套针对青少年群体行之有效的平台内容责任体系。有效立法的前提，或许需要议员们给数字平台、数据、算法“祛魅”，不再赋予平台治理以“平等主义”、“进步主义”等不可承受之重，不再轻视来之不易的数字时代消费者福利，不再假设反垄断是解决隐私或平台内容责任的替代方案，不再把平台内容治理尤其是针对美国《通讯规范法》第230条的修缮，当做是服务两党选举的筹码。
作者信息：顾登晨，北京科技创新中心研究基地研究员、中国社科院大学MPA实践导师
本文版权归“中美友好互信合作计划”所有，如需转载请与本公众号联系并注明出处。
欢迎关注本公众号！微信编辑：王丹阳如有投稿，请直接发至xinyanyan@fudan.edu.cn或zhongmeihuxin@163.com。一经录用将有稿费奉上。
“中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台，该平台通过课题研究和精英讲坛的联动运作方式，力求以最快的速度、最高的学术权威分析中美关系的热点问题。