沙利文的布鲁金斯演讲：美国旧共识的终结与“新华盛顿共识”
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
4月末，美国国家安全顾问沙利文在布鲁金斯学会以“重振美国经济领导地位”为题，针对美国的国际经济政策发表演讲。他指出，美国在二战后领导了支离破碎的世界，建立了国际经济秩序，帮助世界多国实现繁荣。然而，在过去的几十年中，这一旧秩序产生了众多裂痕。因此，美国应该达成“新华盛顿共识”，将国内经济政策与其全球安全议程相结合。
分析人士普遍认为，这次演讲具有跨时代的重要意义——它对美国过去四十多年来，一直推崇的强有力的自由市场经济政策的深刻反思和否定；并在否定新自由主义药方的基础上，另起炉灶，将特朗普政府时期以降众多具有争议性的问题以具有连贯性的概念包装起来，针对拜登政府前进道路的大局观与中美关系的困境作了全景式阐述。
图源：彭博社
一、旧秩序的四大挑战
与“新华盛顿共识”药方
根据沙利文的演讲，美国正面临四方面的挑战：
第一，美国的工业基础被掏空了。在市场效率的名义下，战略物资的整个供应链——连同制造这些供应链的产业和就业机会——都转移到了海外。金融等一些经济部门获得特权，而半导体和基础设施等其他基本部门则极度萎缩。工业和持续创新能力受到了真正的打击。
第二，地缘政治和安全竞争的新环境。过去几十年，许多国际经济政策都假定，经济一体化将使各国更加负责任和开放，全球秩序将更加和平与合作，将各国纳入基于规则的秩序将激励它们遵守规则。但是，结果并非如此。几十年自由化过程中建立起来的经济依赖性，让欧美正在受制于人——从欧洲能源的不确定性到医疗设备、半导体和关键矿产供应链的脆弱性。这些依赖性成为他国推进经济或地缘政治目标的杠杆。
第三，气候危机和清洁能源转型。建设二十一世纪的清洁能源经济，是二十一世纪最重要的增长机遇之一，但要利用这一机遇，美国需要一个深思熟虑的、亲力亲为的投资战略，以推动创新，降低成本，创造良好的就业机会。
第四，不平等及其对民主的挑战。长期以来，普遍的假设认为贸易带动的增长将是包容性的——贸易的收益最终将在各国内部得到广泛分享。但事实是，这些成果未能惠及劳动人民。美国中产阶级失去了阵地，而富者愈富。美国制造业被掏空，尖端工业转移到大都市地区。
图源：彭博社
为重建美国中产阶级，恢复美国活力，“新华盛顿共识”将采取以下步骤：
第一步，用现代美国工业战略在国内打下新的基础。政府确定一些特定的部门，这些部门是经济增长的基础，从国家安全的角度来看具有战略意义，私营工业无法进行必要的投资来确保国家雄心。然后，对这些领域进行有针对性的公共投资，释放私人市场、资本主义、竞争的力量和聪明才智，为长期增长奠定基础。拜登政府已经对半导体、关键矿物质、清洁能源、生物技术等领域进行了大规模投资与扶持。
第二步，与伙伴合作，确保他们也在建设能力、复原力和包容性。面对经济和地缘政治新现实，创造一个安全和可持续的经济，需要所有的盟友和伙伴做更多的工作。最终目标是建立一个强大、有弹性和领先的技术工业基础，美国及其志同道合的伙伴，使得老牌经济体和新兴经济体都可以共同投资和依赖这个基础。
第三步，超越传统的贸易协定，建立着眼于时代核心挑战的新的国际经济伙伴关系。1990年代的主要国际经济项目是降低关税。以降低关税为基础来定义或衡量整个政策遗漏了一些重要的东西。今天需要解决的问题是：创建多样化和弹性供应链；调动公共和私人投资，促进清洁能源过渡和可持续经济增长；创造好的工作，养家糊口的工作；确保数字基础设施的信任、安全和开放；停止公司税收的竞相逐底；加强对劳工和环境的保护；打击腐败。与简单地降低关税相比，这是一套不同的基本优先事项。
第四步，向新兴经济体调动数万亿美元的投资，革新这些国家的基础设施。与此同时，致力于解决越来越多的脆弱国家面临的债务困扰，需要所有双边官方和私人债权人分担负担。
最后，用“小院高墙”来保护美国的基础技术。美国的任务是开创数字革命的新浪潮——确保下一代技术有利于而不是反对美国的民主和安全。拜登政府的《芯片与科学法案》与旨在阻止中国获得先进半导体的全面出口管制是这一支柱最明确的体现，政府正计划对美国对中国科技公司的投资进行额外限制，特别是在微芯片等具有重要战略意义的部门。
台积电在亚利桑那州凤凰城的新工厂，图源：纽约时报
二、新旧共识的关键差异
上世纪80年代末，彼得森国际经济研究所的经济学家约翰·威廉姆森（John Williamson）建构了“华盛顿共识”的概念，并将其用于描述拉丁美洲经济与债务危机下，以美国为担保，并通过国际货币基金组织和世界银行两大国际组织执行的系列政策。90年代后，以新自由主义为核心的政策在这一话语的包装下，逐渐成为苏联解体后私有化和放松国家对国民经济控制的代名词。比尔·克林顿更是在2000年敦促国会接纳中国加入世界贸易组织的演讲稿中直言，中国的加入将使美国人变得富有，并帮助中国走向自由。
然而，沙利文的演讲表明，冷战后的新自由主义价值下的华盛顿共识已经走向终结，市场并不总是以高效的方式分配资本，增长也不都是好的，经济一体化并不会必然使得各国更加负责任和开放，从而促进更和平与合作的国际秩序。美国高级决策者现在认为，1990年后的全球化模式将自由贸易和自由市场置于国家安全、气候变化和中产阶级的经济安全之上，破坏了健康民主国家的社会经济基础——旧“华盛顿共识”应被“新华盛顿共识”所取代。《金融时报》爱德华·卢斯（Edward Luce）认为新旧共识在三个关键方面存在差异：
首先，新共识不再是一种国际共识，很大程度上只是一种美国政治共识。华盛顿不再是当今世界无可争议的帝国首都，还受到来自北京的竞争，因此这种新共识目前事实上只属于华盛顿自己。特朗普在谈论与中国的贸易时言辞夸张，指出中国如何通过贸易制造了“美国大屠杀”，导致美国的“沦陷”；拜登的言语温和一些但做法却更加激烈，以“中产阶级外交政策”的思想为核心，呈现出频繁立法的特点，接连通过了《两党基础设施建设法案》、《芯片和科学法案》和《通胀削减法案》，美国的大规模产业政策正在回归。
第二，新共识是搞地缘政治。它确实采用经济手段，但这些手段在很大程度上意在实现国家安全目标，即遏制中国。旧共识是正和博弈，若一国变得更富有，其他国家也会如此；新共识是零和博弈，一国的增长将以损害另一国为代价。
第三，旧共识有多乐观，新共识就有多悲观。勇于尝试的精神已经让位于“禁止事项清单”。今天的美国无法达成贸易协定，无法协商全球数字规则，无法服从世贸组织裁决，无法支持布雷顿森林体系改革，华盛顿已经丧失了对经济多边主义的信仰。而在美国放弃了跨太平洋伙伴关系（现为全面进步跨太平洋伙伴关系）时，中国不仅缔结了自己的 CPTPP 竞争协议，即区域全面经济伙伴关系协定，而且还在努力进行“南方共同市场”的谈判。
图源：卡托研究所
哈佛大学教授丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）指出，新旧共识的更替背后，体现出正在争夺美国国内和对外经济政策的两大议程：第一个议程是内向的，重点在于创造一个包容、有复原力、繁荣和可持续的美国经济；另一个则侧重于地缘政治，在于保持美国对中国的首要地位——世界经济的未来取决于这场冲突的结果，以及这些对立的优先事项能否共存。
三、新共识的争议与潜在的实践困境
新华盛顿共识的出台，客观上意味着特朗普时期开启、并由拜登政府加速制度化的、与传统新自由主义相异的种种举措，被一个更具有价值与形式合法性的概念包装起来。拜登政府正尝试以此积极协调美国内部对于国际经济政策争论的分歧，调和其倒退的市场理想与确保全球经济未来的需要。战略与国际研究中心贸易与技术项目主任艾米莉·本森（Emily Benson）对政府的前瞻性创造力表示欣赏，并将其视为对21世纪的资本主义的深刻反思。
然而，自诞生之初，新共识一直遭到多方质疑：就其自身而言，新共识的价值理念与所给药方的逻辑是否正确？就其实践而言，新共识的想与做能否契合？
（一）新共识的价值理念与药方的逻辑是否正确？
图源：外交政策
彼得森国际经济研究所所长亚当·波森指出，将制造业生产迁回美国的政策虽然在国内有相当大的吸引力，但却基于四个深刻的分析谬误，即自我交易（self-dealing）是聪明的；自给自足是可以实现的；补贴越多越好；本地生产才是最重要的。这些假设中的每一个都与两个多世纪以来对外国经济政策及其影响的深入研究历史相矛盾。尽管产业政策在美国或全球经济史上并不是什么新鲜事，但保护和促进美国本土制造业免受外国竞争的影响，不仅对产业政策的成功没有必要，而且会破坏其有价值的目的。
哈佛大学教授、美国前财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）强调新共识极其关注制造业，却忽视了消费者。进口低价商品是决定美国人生活水平的重要因素，也是决定美国生产商竞争力的重要组成部分。因此，萨默斯认为新华盛顿共识并不能为美国的长期利益服务，其自身内部存在矛盾，让人想起第一次世界大战后全球经济所犯的一些错误。
（二）新共识的设想与实践能否契合？
认识到变革的必要性和成功实施这种变革是两件截然不同的事情。美《大西洋月刊》指出，沙利文的演讲不仅仅是一份政策愿望清单，而具有鲜明的价值倾向，正因如此，“新华盛顿共识”下的美国经济政策所优先考虑的并非效率，而是价值，但前者对于变革的实施却是至关重要的。美《国家利益》主编卡洛斯·罗阿（Carlos Roa）则将沙利文的“新华盛顿共识”与戈尔巴乔夫的改革相类比，戈尔巴乔夫提出一套变革方案，并使得苏联“根据新的任务和整个社会的根本性变化进行自我重组”，然而由于苏联系统根本没有能力完成如此大规模的变革，而加速崩溃。美国落实并推广新共识仍存在多重困境：
第一，两党之间的实际共识仍未达成，而这恰恰是新华盛顿共识实现的前提。Intelligencer特约撰稿人艾瑞克·李维茨（Eric Levitz）指出，若没有两党在国会的支持，新华盛顿共识背后以罗斯福研究所和休利特基金会为代表的进步政策知识分子，可能在未来的共和党政府下会被更激进的民粹主义者所压倒，使得政策倒退。不仅如此，拜登主义对中国的敌意在理论上可能会增加地缘政治冲突的风险。当人们考虑到白宫已经为美国主要竞争对手的强硬性设定了一个新的基线时，任何未来的共和党政府都可能感到有义务超过这个门槛，从而破坏新华盛顿共识下设置的有限的竞争。
第二，与其他国家建立灵活的新经济伙伴关系的手段仍不够有效。布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任麦莉亚·索里士（Mireya Solis）指出，演讲中对过去贸易协定的否定过于简单化。长期以来，贸易协定（FTAs）的意义远不止是取消关税，全面贸易协定利用扩大市场准入的激励措施，将复杂的规则手册编入可执行的义务。然而目前的印度-太平洋经济繁荣框架（IPEF）谈判中没有这种基本的交易，因此很难期待在劳工、数字和环境方面做出可操作的承诺的雄心勃勃的结果。类似的例子是美国与日本签订的关键性矿产贸易协定，其中关于劳工和环境的条款毫无意义。化妆品贸易协议不会实现沙利文提出的崇高目标。
第三，沙利文夸大了美国与其贸易伙伴之间据称存在的共识。亚洲国家继续坚信自由贸易协定的优点，而美国已放弃全面贸易谈判。《降低通货膨胀法》的国内内容义务和出口管制的治外法权条款继续激怒美国的盟友。也不清楚是否通过强有力的部门间合作形成了国内共识。与此同时，拜登政府选择将新的经济框架作为绕过国会批准的行政协议进行谈判，国会对其边缘化感到不满。面对分化的美国，合作伙伴自然会对行政部门交易的保质期感到担忧。
第四，军民两用技术使得“小院高墙”的技术出口管制变得困难，“后院”或将不断扩大，而如何设置有效的“高墙”亦存尚无最终定论。布鲁金斯学会经济研究客座学者乔希·戈特鲍姆（Josh Gotbaum）指出，当今数字技术发展已经远远超出了传统的军事应用，1990年代那种芯片和超级计算机的功率的限制，如今已经不再可行。以人工智能技术为例，这一技术可以用于先进武器，但同样的可以用于汽车、飞机以及无数其他商业产品和服务。而且，只有在其他国家的合作下，政府才能限制某些技术向中国的转让，以防止技术转移，这要求美国成为商业层面的世界督导，在商业与技术转移上付出大量的成本。
四、东风与西风：
21世纪资本主义的反思
图源：布鲁金斯学会
在历史的洪流中，我们曾屡次站在旧秩序崩塌、新秩序尚未形成的十字路口。百年前，进口关税法案结束了英国对自由贸易的承诺，特惠待遇（Imperial Preference）被引入大英帝国内部的商品，以换取对英国出口的让步。凯恩斯勋爵在1933年关于国家自给自足的演讲中如是说道：“颓废的国际但个人主义的资本主义啊，我们战后发现自己被掌握在它手中，但它并非成功的。它不聪明，它不美丽，它不公正，它不美德——而且它不交付货物。”彼时，老霸主英国拼命想在德国和美国等竞争对手面前保住自己的霸主地位。
此时，作为霸主的美国同样开始反思21世纪资本主义的角色。拜登政府给出了“新华盛顿共识”的答案，选择亲手埋葬由其亲手搭建起二战后新自由主义国际秩序，但却仍未给出如何对待崛起中的中国这一问题的答案。正如《法国世界报》专栏作家西尔维考夫曼 (Sylvie Kauffmann) 所警示的，在如今中美欧的三角关系中，欧洲未必会一如四十年前支持旧共识那样，成为新共识的支持者。而终结旧共识与中间道路，将“婴儿和洗澡水一起倒掉”这一战略转型中的苦果，亦将由其承担。
*本文得到了复旦大学美国研究中心韦宗友教授的指导，在此对韦老师表示感谢。
参考文献
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The ‘New Washington Consensus’ Is Dead on Arrival, https://compactmag.com/article/the-new-washington-consensus-is-dead-on-arrival
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Reactions to National Security Advisor Jake Sullivan’s Brookings speech
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A new world order seeks to prioritise security and climate change
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https://www.moneycontrol.com/news/opinion/moneycontrol-pro-weekender-us-imperial-preference-or-chinese-co-prosperity-sphere-10536141.html
Money control Pro Weekender: US Imperial Preference or Chinese Co-Prosperity Sphere?
https://www.moneycontrol.com/news/opinion/moneycontrol-pro-weekender-us-imperial-preference-or-chinese-co-prosperity-sphere-10536141.html
Is America About to Have Its Perestroika Moment?
https://nationalinterest.org/feature/america-about-have-its-perestroika-moment-206439
US economic policy integrated with war drive
https://www.wsws.org/en/articles/2023/05/09/jkjg-m09.html
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