童年入境暂缓遣返计划再次被判非法，自由派移民政策前景堪忧

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

摘要

本月中旬，德克萨斯州联邦法官安德鲁·哈南（Andrew Hanen）再次判决童年入境暂缓遣返计划（Deferred Action for Childhood Arrivals, 本文将使用“DACA计划”一词）非法，要求该计划停止受理新的申请，但当前的DACA受益人仍然可以续签。

包括美国国土安全部部长亚历杭德罗·马约卡斯（Alejandro Mayorkas）、民主党参议员迪克·德宾（Dick Durbin）、丘伊·加西亚（Chuy García）和鲍勃·梅南德斯（Bob Menendez）在内的多位民主党人士对哈南法官的判决表示了批评和反对。白宫新闻发言人卡琳·让-皮埃尔 (Karine Jean-Pierre) 在判决当天发表申明表示拜登政府“不同意地方法院关于 DACA的判决，并将继续捍卫这一重要政策，使其免受法律挑战”，与此同时国土安全部将根据法院的命令继续处理当前DACA受益人的续签，并可继续受理DACA申请。

这是DACA第三次被哈南法官判决为非法，也将第三次被送上最高法院的判台。什么是DACA计划？为什么DACA计划争议重重，屡次被指控非法？哈南法官本次的判决又将带来哪些影响？

01

DACA计划和它的过往争议

在谈到DACA计划时所常被提起的“梦想者”（Dreamers）一词，源于旨在为无证移民提供永久合法居留权的《外籍未成年人发展、救济和教育法案》（Development, Relief and Education for Alien Minors, DREAM）。自2001年伊利诺伊州民主党众议员路易斯·古特雷斯（Luis Gutiérrez）首次向第10届国会提出该法案被否决后，多位议员对该法案进行了修改并提交国会，但从未获得两院多数成员的批准。

图片来源：Getty Images

在多次立法未果后，奥巴马政府于2012年颁布了DACA计划，以保护自孩童时期就入境美国的无身份移民不被遣返回国。要获得申请DACA保护的资格，申请人需要满足特定年龄和入境美国年份等要求。在DACA计划下，受益者在两年的有效期内都受到保护免遭驱逐，两年期满后可以申请延期。这一计划并不为受益人提供入籍美国的路径，但能为受益人提供工作许可，以及在一些州获得医保、高等教育资金支持和驾照等权益。

2015年，为阻止DACA计划的扩展，26个州对联邦政府提出了诉讼，这一案件在2016年被送往最高法院，但陷入了4-4票的僵局。最终DACA的拓展被阻止，但原有计划保持不变。2017年，特朗普宣布DACA违宪并将终止该计划，DACA再次被送上最高法院，2020年最高法院以5-4的票数判决特朗普没有足够的法律依据终止该项目，但并没有对该计划本身是否合法进行权衡，DACA得以保留，而对它的法律挑战却没有停止。

2021年，哈南法官再次判决DACA非法，第五巡回上诉法院保留了哈南的判决，由于拜登政府出台了新版本的DACA计划，这一案件被退回至哈南法官重新审理。针对今年9月哈南法官的判决，拜登政府极可能会再次提出上诉。鉴于第五巡回上诉法院此前的裁决，该上诉法院将大概率再次肯定哈南的判决，从而让白宫进一步将这一案件上诉到最高法院。当前最高法院的保守派法官占多数，多方专家预计最高法院最终可能裁定DACA计划非法。

02

为什么DACA被判决非法？

哈南法官的判决主要基于DACA计划的实质合法性、程序合法性，以及起诉州是否具有诉讼资格几个因素。

哈南在判决意见中表示，DACA计划并非基于国会制定的法律，而是基于奥巴马政府签署的《2012DACA备忘录》，因而缺乏实质合法性。另外，2012年出台的DACA计划缺乏程序合法性，没有按照《联邦行政程序法》的要求进行公示和征求意见。针对哈南在2021年裁定DACA计划非法时列出的这项意见，拜登政府在2022年重新公示了新版的DACA计划，并根据程序要求向公众征求意见。但哈南在9月的判决中表示，新版的DACA计划与奥巴马政府的版本在本质上没有区别，因而仍然非法。

最后，DACA计划对起诉州造成的财政损害让包括德克萨斯在内的9个起诉州具有诉讼资格。起诉州表示，为无证移民提供医疗，教育等其他服务给它们带来了数十亿美元的财政负担。包括联邦政府、墨西哥裔美国人法律辩护和教育基金（Mexican American Legal Defense and Educational Fund）和新泽西州等在内的DACA计划支持者则认为，起诉州并不能证明他们声称的任何费用都与DACA 受益者有关。

2019年最高法院审理特朗普终止DACA计划案时在最高法院外的游行者。图片来源：美联社。

关于程序合法性，拜登政府的新版DACA计划有了足够的公示和意见征求时间但仍被判为非法；不论DACA造成的财政开支是否大于其所带来的社会经济效益，第三点理由讨论的也只是诉讼资格的问题。由此可见，争议的关键还在于DACA计划的实质合法性问题。正如哈南在本次长达40页的裁决中所表示的：“DACA计划缺陷的解决方案在于立法机关，而不是行政或司法部门”，DACA争议的存在，甚至于DACA计划的创设，都源于国会迟迟不能在给予非常规入境美国的孩子合法身份上达成一致并订立相关法律。

DACA计划最初只是一项奥巴马政府在国会通过立法找到永久性解决方案之前的权宜之计，但“永久性的解决方案”却始终没有出现。2019年以来，由《外籍未成年人发展、救济和教育法案》演进而来的两个《美国梦想与承诺法案》（American Dream and Promise Act）版本都在众议院获得了多数投票，但在参议院又都被共和党人否决。今年6月，德克萨斯州民主党议员西尔维亚·R·加西（Silvia R. Garcia）再次向国会提出了新版本的《美国梦想与承诺法案》，鉴于此前两党在这一法案谈判上陷入的僵局，新版法案的通过不容乐观。

03

司法系统对DACA计划的判决将会带来哪些影响？

根据移民政策研究中心（Migration Policy Institute）的数据，截止2023年3月，共有将近58万DACA受益人生活在美国；另据美国公民及移民服务局的数据，约有95000份申请因此前法院的命令被阻滞，最高法院的判决将直接影响这60多万移民在美国的未来。此外，最高法院的判决将为总统在制定移民政策上的权力立下判例。如果最高法院裁定DACA是违宪使用总统权力的产物，未来总统签署类似的移民行政命令的权力将可能受到限制。

拜登政府能否在DACA的申诉案件中获胜也将影响着拜登在2024年大选中的表现。一项由美国民调机构BSP Research九月中旬向9个摇摆州和国会选区的潜在拉丁裔选民开展的调查显示，77%的受访者支持简化让“梦想者”和DACA受益人在美国合法居留和工作的程序。在另一项近期中右翼拉丁裔组织LIBRE Institute的调查中，也有82%的受访者支持将“梦想者”的身份合法化。与此同时，两项调查的受访者都希望拜登政府可以采取更加平衡的移民政策，更加严格地控制边境非常规移民，同时为已生活在美国的无证移民提供身份合法化的路径。

皮尤研究中心6月的民调显示仅23%的美国人认为联邦政府处理边境移民的工作不错，73%的美国人认为政府处理得很糟糕。图片来源：皮尤研究中心。

此外，联邦政府对地方政府进行移民安置所提供的有限帮助也遭到一些地方民主党人的批评。纽约市长埃里克·亚当斯（Eric Adams）在九月上旬的市政厅讲话中表示，过去一年纽约市收容超过10万移民并为他们提供服务给城市财政造成了巨大的压力，让他不得不裁减多项城市预算。上一财年，纽约市为安置移民支出了15亿美元，然而联邦财政仅拨款了1.4亿美元。亚当斯呼吁拜登政府为纽约提供更多财政支持，控制边境移民的数量，并加快为庇护寻求者提供工作许可，让他们能够不再依赖当地服务。

皮尤研究中心今年6月的民调显示，仅23%的受访者认可美国政府对边境庇护寻求者的处理方式，相比2019年8月和2021年4月分别下降了10和6个百分点。49%的受访者认为增加边境巡逻和治安的人员和资源配备非常重要。

移民安置所带来的财政压力，公众对强化边境管控的支持，以及对美国境内无证移民的同情态度，都使得拜登政府在移民政策这个备受争议的议题上面临棘手的挑战。在司法系统对DACA计划做出不利判决、国会对无证移民合法化立法停滞的背景下，移民政策在拜登2024年大选中作为卖点的前景看起来并不明朗。

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