沙利文外交关系协会演讲：美国对华战略新思路？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

1月30日，美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）受邀在华盛顿的智库外交关系协会(Council on Foreign Relations)就美中关系前景发表演讲。他明确了美国对中国的战略定位和认知，并强调美国对华将坚持“投资、协同和竞争”的方略，管控分歧、加强合作。这与美国自特朗普时期以来对华战略形成了继承和发展，凸显拜登政府的成果。2024年全球和美国国内都面临着复杂的局势。中美关系仍充满挑战，而沙利文的演讲则提供了相对积极的愿景。

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对华战略何去何从？来自沙利文的总结与展望

今年1月30日，美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）受邀在华盛顿的智库外交关系协会(Council on Foreign Relations)举行的一场主题为“美中关系的未来”的活动上就美中关系前景发表了主旨讲话。正如他本人开宗明义：他演讲的目的并非“宣布一项新的中国战略”，而是要分享在过去三年里拜登政府如何推进其战略，并展望对2024年的预期。可以说，这篇演讲是他作为国家安全顾问，希望向政界、学界和媒体展示的拜登政府对华“成绩单”和“自白书”。

首先，他不加掩饰地指出了当前美国对华的战略定位，即依然将中国定位为“改变现状”的崛起国，并对中国的内外方略进行了判断。从战略定位上，拜登政府接手了上届特朗普政府对“中国所构成的挑战的范围和性质的认识”，但他认为此前并未形成对应的战略和工具，而拜登政府则制定了自己的方略——“投资、协同和竞争”——以试图走出一条“拜登主义”的外交线路。

接下来，他概述了美国三年来的行动及成果，包括在国内的《基础设施投资和就业法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》三项“历史性的立法”，通过产业政策推动公共投资、扶植清洁能源、半导体生产等“对于未来的发展、韧性和安全来说”关键的重点产业，增强美国工业实力；对外强化美国在全球的联盟网络和伙伴关系，以及不断强化的国家安全保障政策。沙利文将这一系列行动的成果概括为使美国展现出了它的“韧性和重塑能力”，而这则为其应付中国带来的挑战、稳定对华关系创造了条件。他承认，美国长期以来“塑造或改变中华人民共和国所做的公开和私下的努力并未取得成功”，而又面临着中美不得不共存的现实，这构成了拜登政府对华行动的基本背景。

沙利文以2023年中美关系历程来佐证拜登政府“管控分歧”并维护美国利益的对华方略成效。

2023年初“流浪气球”事件一度带来了的两国间的紧张和猜疑，但5月以来密集开展的一系列高层外交推进了中美关系的“解冻”，特别是重启各方面议题的合作。这些成果在11月的双方领导人峰会上得到了确定和巩固。中美两国的分歧难以回避和掩盖，但沙利文表达了维持高质量的沟通渠道对于管控风险、甚至是避免重大意外的重要意义。在他看来，目前双方的外交努力是成功的，从今年1月台湾地区选举后台海并未出现重大变故就可以看出。此外，他明确表达了未来美方希望寻求对华合作的更多议题范畴，既包括禁毒、气候变化等全球治理议题，又有红海、朝鲜半岛等热点地区的地缘政治冲突，以及AI等新兴技术领域，为中美合作与交流绘制了颇为广阔而积极的愿景。

尽管在老生常谈的所谓人权问题、地区冲突问题的“指控”依然存在，但沙利文本次演讲的整体基调可谓相当温和。在演讲结束后的提问环节，前总统国家安全事务助理斯蒂芬·哈德利(Stephen Hadley)询问了沙利文日前在泰国曼谷与王毅外长的沟通情况。沙利文并未透露具体细节，但称赞了本次对话的成果。他表示，首脑之间的直接沟通的意义是无可取代的，中美双方正计划近期（“fairly soon”）安排中美元首的通话。在台湾问题上，沙利文声明美国并未干涉岛内选举，称仍将持续其对“一个中国”政策、《与台湾关系法》、和“六项保证”的态度。值得注意的是，虽然在演讲中对中国GDP赶超美国的预测采取了怀疑态度，但当被问及对中国经济的看法时，沙利文的回应格外谨慎，仅称经济总是持续变化，并表示北京应“做出正确选择”；关于对中国内政情况的看法这一问题则没有做出回答。

图源：外交关系协会(Council on Foreign Relations)

02

去风险与管控分歧：中美如何在挑战中竞合？

如前文所分析的，美国一方面鼓吹中国作为其国际地位的唯一挑战者对美国国家安全的威胁，通过实质上的保护主义政策和不断强化的全球同盟体系来应对来自中国的竞争；另一方面则不得不“有效地管理与中国的竞争”，避免由于分歧和误判带来的风险。彭博社将沙利文讲话所折射出的对华战略概括为“推动与中国的进一步沟通，同时坚称美国将继续采取所谓的去风险措施。”

《政治》（POLITICO）杂志评论指出，拜登政府积极谋求与其“最大的战略竞争对手”实现外交解冻，离不开美国当前面临的严峻的国际局势。10月7日哈马斯袭击以色列引发中东紧张局势恶化；伊朗支持的也门胡塞武装更带来红海危机，与英美发生军事冲突，美国卷入其中的风险上升。布林肯周一警告称，地区波动性已达到1973年以来的最高点。而这些问题的解决亟需中国的支持。

然而另一方面看，美国在中东以及俄乌冲突上对中国作用的期待，又是基于认定中国作为伊朗和俄罗斯的支持者角色这样的具有阵营划分乃至道德审判色彩的判断之上。《纽约时报》指责中国在红海危机上未能承担维护国际航线安全的责任，而是在搭美国作为全球主导力量的便车。一名美国高级政府官员上周称，沙利文未能说服王毅利用中国对伊朗的经济影响力来介入也门的冲突，遏制对全球供应链的威胁；莫斯科和北京的“无限制”伙伴关系值得担忧，北京可能采取行动直接支持莫斯科等。沙利文也指出，中国企业对俄罗斯重建国防工业基础的支持“关乎美国的根本国家安全利益”。

相较于地缘政治问题，中美在低政治的治理议题上的合作走得更远。

今年1月30日，中国国务委员兼公安部长王小洪在北京会见美国禁毒联合代表团时宣布，“中美禁毒合作工作组”正式启动。禁毒合作是美中去年11月旧金山“拜习会”为数不多的共识之一。今年开年这一共识落地成为现实，为中美在更多领域合作的恢复提供了良好的开端。沙利文在演讲中也暗示，后续将会有更多合作。

王毅外长与沙利文在曼谷会面。图源：外交部

今年是中美建交45周年。华盛顿智库界有分析人士认为，2024年是稳定中美关系的重要窗口期。目前11月的大选局势未明，且大选结束到新任总统正式就职前仍有时间差，为双方合作机制的构建以及信任的强化提供了空间。沙利文本次讲话释放出的积极信号，值得关注。

03

威慑与对冲：

“拜登主义”下沙利文的对华策略图景

沙利文此次演讲明确的对华“去风险”同时谋求管控分歧、寻求合作的论调并非首次提出。2023年4月27日，沙利文在布鲁金斯学会发表演讲，全面阐述了拜登政府的国际经济政策议程，并首次提出“新华盛顿共识”（New Washington Consensus）将成为未来美国经济战略规划的思想基础。这标志着美国经济理念和战略实践正在发生自20世纪70年代以来最大幅度的转型。《政治》（POLITICO）杂志将其称为构建“拜登主义”的政策图景，而沙利文本人正被认为是拜登团队意识形态工作中的智囊角色。

沙利文协助定义下的所谓“拜登主义”正充斥着拜登政府的对外政策，尽管它更多像是一种政治口号而缺乏原创性的思想成果。由于拜登执政四年内外挑战不断，对其执政成果的好评有限，美国国内日益撕裂的社会和两党斗争使得拜登在施政宣传上不得不有所平衡和取舍，以应对来自特朗普的意识形态上的挑战。这一特点明显体现在拜登及沙利文对“特朗普主义”或称民粹主义元素的采纳，以及对于美国传统政策中主流的全球化和自由主义思想的反动。

正如沙利文在演讲中所说的，在过度简化的市场效率的名义下，整个战略货物的供应链都转移到了海外，进而威胁了美国的就业和生产能力。此外，金融业享有特权，而其他重要领域，如半导体和基础设施则处于萎缩状态，这对于创新和国家安全的工业能力受到了打击。而美国自身政策出现偏误的同时，中国又以“非市场经济”的形式威胁了国际经济秩序。然而，他同时强调美国此举是为了维护其核心价值和国家利益而非脱钩，明确表达了与中国竞争而非对抗和冲突，并积极寻求管控分歧与合作的战略设计。

经贸摩擦在中美关系中占据着极为关键的地位。而沙利文在围绕美国国际经济政策的主题演讲中为对华政策特别留有一席之地，折射出拜登政府将国家安全战略与国家经济战略融合，并在对华关系上寻求实现国家安全与经济发展之间平衡的战略意图。

旧华盛顿共识蕴含的理念是通过接触，意图使中国融入世界、进而改变中国，而这一思路，正如沙利文两次演讲中所显示的，已经被华盛顿认定为失败。作为拜登“中产阶级外交”的重要一环，新华盛顿共识从理念的高度建构美国对华打压和实施保护主义的逻辑，将经济发展模式与对外政策、国家安全战略直接挂钩。而其作为对于美国国家发展道路和指导理念的一次重要反思，可以说意味着自拜登政府始，中美关系已经融入了美国的全方位战略设计中，这也与其本次在外交关系协会中明确的对中国定位：“唯一一个既有改变国际秩序的意图又有经济、外交、军事和技术实力这样做的国家”相一致。

沙利文在对华政策上“软硬兼施”的主张，可以追溯到其在2019年10月与现任常务副国务卿库尔特·M·坎贝尔（Kurt M. Campbell）共同撰写并发表在外交关系协会编辑出版的期刊《外交事务》（Foreign Affairs）上的文章。特朗普政府在2018年起正式宣告了中美关系进入战略竞争模式，然而当时关于美国对华“战略”如何、美国应如何竞争的问题还并不明确。该文指出，无论是此前美国希望通过对华接触改变中国的乐观设想，还是谋求通过强硬竞争使中国屈服甚至溃败的想法，在本质上存在同样的错误。沙利文这一不同于传统的外交意识形态思想在他升至对外政策高位后作为“拜登主义”对外政策的指导，得到了延续。

相较于直接冲向“拥抱竞争”，他们认为美国的政策制定者应谋求与中国兼具竞争与合作的共存，而为此华盛顿需要加强危机管理和自身威慑能力。其具体策略包括处理与中国的经济依赖，以及强化与美国盟友的关系，以实现“可持续的威慑”。

面对中美战略竞争的凸显，两面下注的对冲(hedging)正成为当前亚太地区国家在中美之间寻求平衡的普遍选择。而对于作为守成国和霸权国的美国来说，经历了从冷战后以“接触”改变中国的策略的失败和特朗普时期的极端化的单边主义强硬政策，沙利文所长期主张的对华战略似乎也回归了对冲的基本逻辑。

然而，在改变中国这一目的明确失败，又将中国视为兼具野心与实力的挑战者的情况下，既声称对华合作、管控分歧，又将经济等诸方面议题都与国家安全挂钩，行保护主义与联盟政治之实，美国这样矛盾的双重策略下的对华政策实效，有待进一步观察。

04

对华战略背后的国内两党分歧

不仅是为中美关系，美国国内政界和媒体界指出，沙利文此次演讲也颇有为拜登政府的政策站台，回应国内、特别是共和党议员批评声的意图。显然，他有针对性地强调了拜登政府相较于前任特朗普政府在对华认知和战略上的继承与发展，特别是在实际策略上对特朗普政府缺失之处的完善。

此外，尽管此次演讲题为中美关系，而沙利文却仍以相当的篇幅阐述了拜登政府在国内通过产业政策推动公共投资、扶植清洁能源、半导体生产等“对于未来的发展、韧性和安全来说”关键的重点产业，增强美国工业实力，以及与亚太和其他地区盟友关系的强化——这与特朗普时期的同盟政策形成了鲜明的对比。沙利文声称，美国“再次展现出它所具备的韧性和重塑能力”，而这在实际上为与中华人民共和国开展更为有效的外交创造了条件。这从逻辑上为拜登政府的“投资、协同和竞争”对华政策提供了背书，以应对来自共和党的批评，在即将到来的大选为拜登谋求连任造势。

对于共和党鹰派来说，拜登政府在过去一年里密集对华接触无异于对中国过于软弱迁就的失败政策。美国国会众议院所谓的中国议题特别委员会主席、共和党籍众议员加拉格尔(Mike Gallagher)将拜登政府对中国开展的外交行动称为“僵尸接触”。2023年见证了中美高层的频繁来往，然而中美竞争的大背景没有改变，美国国内及西方盟友中也不断存在主张对华更加强硬的声音。韩国外国语大学国际与地区研究院教授乔尔·阿特金森(Joel Atkinson）声称，沙利文对于中国是美国唯一对手的判断是准确的，然而在战略上却滞后于现实，过于温和。

同时，当前紧张的中东局势也给拜登的外交活动带来了压力。近日发生的伊朗支持下也门胡塞武装攻击美国货轮，甚至击落美军无人机等情况，显然已经对美国的军事安全造成了严重威胁，拜登的应对无疑关乎政治声望和美国的国际形象。一些议员已经在向拜登施压，敦促他袭击伊朗领土以实施报复。

2024年年初的最新民调显示，随着拜登政府面临的海外挑战日益严峻，美国人对外交政策的关注度将会增加，而这又与拜登对数十亿美元对外援助的要求带来的在国会山的僵局紧密相关。外交政策在两党受访者中都变得越来越重要。大约46%的共和党人将外交政策列为关注焦点，明显高于去年的23%；这一数据在民主党人中为34%，而一年前则为16%。2024年大选目前选情仍不明朗，拜登若届时未能连任，特朗普上台后目前拜登政府所建构的一系列战略构想将化为乌有。

盖洛普在2023年11月的民调显示，对于拜登在外交事务上政策的认可度为32%，而这一结果在不同党派的受访者之间的分布更为割裂，共和党人中的认可度仅为4%。（如下图）

图源：盖洛普(Gallup)

基于此现实，拜登政府在对华战略上不得不在谋求国内的团结和支持上作文章。正如沙利文在演讲结尾以近乎煽情的方式表达的，他所介绍的对华方略本身是一种“独特的美国方式”且“植根于两党合作”；“当美国从两党大力支持、齐心协力为国家效力的立场出发应对战略竞争时，我们总会因此而变得更为强大。”

05

舞台与参与者：美国对外决策中的智库角色

外交关系协会长期以来被认为是外交政策领域现代美国最有影响力的机构之一，其研究人员中汇集了美国政府的众多要员，被称为美国的“无形政府”、“政治家的学校”，“美国外交政策的权势集团”；其编辑出版著名的双月刊《外交事务》（Foreign Affairs）杂志自1922年9月创刊以来，在外交理论和政策阐释方面有相当的影响力。外交关系协会历来注重同中国的关系，曾是20世纪70年代中美关系解冻的重要中介力量，也积极主张21世纪同中国在经济、政治和文化上进一步发展关系。随着中国的崛起和美国“重返亚太”战略的推进，外交关系协会近年来不断加大中国研究和影响对华政策的力度。

本次沙利文受邀演讲的场合是外交关系协会与加州大学圣迭戈分校21世纪中国中心共同举办的2024年美中关系论坛（UC San Diego Forum on US-China Relations）。它是第一个持续举办的完全关注中美关系的高层论坛，其目的是召集一个由思想领袖和政策专家组成的独立且可持续的社群，以培养关于如何推进美中关系并弥合华盛顿和北京之间日益扩大的差距的创造性思维。

沙利文与外交关系协会关系匪浅，早在其读书期间就曾在此担任实习生。2021年12月，在拜登执政将满一周年之际，他也在此发表演讲，讨论了当时美国面临的挑战。

今年年初访问美国的中共中央对外联络部部长刘建超也曾出席外交关系协会（CFR）举办的一场公开对话会，并在会上以英语讨论了中美两国关系现状，以及两国元首会晤对全球稳定与合作的意涵。尽管他重申了台湾问题作为“不可越过的红线”，但避免了直接批评美国，称：“两国已经长期接触，双方都非常清楚彼此的核心利益和不可逾越的红线。”，释放出了谋求与华盛顿缓和关系、加强合作的信号。刘建超被认为在当前我国外交领域具有特别的地位，因此他也被认为是在展示中国外交更加温和的转向。尽管未来还存在诸多未定之数，两场同在外交关系协会的活动上中美外交高层的发言相呼应，成为近期中美双方相向而行的一个证明。

2024年1月9日，中共中央对外联络部部长刘建超在外交关系协会（CFR）发表演说。

参考文献

①　https://china.ucsd.edu/policy/china-forum/index.html

②　https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3250399/china-us-talks-bangkok-yield-useful-discussions-taiwan-other-issues-sullivan

③　https://www.cambridge.org/core/journals/journal-of-american-studies/article/abs/issue-of-state-power-the-council-on-foreign-relations-as-a-case-study/DA1CBABF2419B7874CE707A4AABB79BB

④　https://link.springer.com/chapter/10.1057/9780230000780_5

⑤　https://www.reuters.com/world/white-houses-sullivan-meet-with-chinas-foreign-minister-bangkok-2024-01-26/

⑥　https://breakingdefense.com/2024/01/white-houses-sullivan-warns-china-over-aid-to-russias-defense-industrial-base/

⑦　https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-01-31/biden-aide-urges-more-talks-as-us-pursues-de-risking-from-china

⑧　https://twitter.com/Joel_P_Atkinson/status/1753604468233662788

⑨　https://gpsnews.ucsd.edu/uc-san-diego-forum-maps-the-future-of-u-s-china-relations/

⑩　https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/U.S.-and-China-worked-to-lower-Taiwan-election-risks-Sullivan-says

11　https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20240109-1460857

12　https://www.politico.com/news/2024/01/30/jake-sullivan-biden-administration-china-policy-00138724

13　https://www.cfr.org/event/conversation-jake-sullivan

14　https://chinaus-icas.org/research/event-summary-the-future-of-us-china-relations-council-on-foreign-relation/

15　https://www.ft.com/content/fad19cb6-b413-4081-8040-c61d87dc2aa8

16　https://www.voachinese.com/a/jake-sullivan-on-us-china-relations-in-20240131/7464547.html

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