从口号到政策：特朗普“美国优先”的逻辑脉络与实践推手
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
引言
2024年6月27日，美国前总统特朗普与现任总统拜登就一系列关键的外交政策和国家安全问题展开了激烈的辩论。两位候选人在这些问题上的立场形成了鲜明对比，尤其是在处理国际危机和全球战略布局上的差异显著。其中，特朗普反复强调的“美国优先”贯穿其外交观点始终。它既是一种动员选民的简单口号，又可以理解为一种正在设计的政策路线和一种脉络悠长的观念谱系。随着特朗普在辩论和民调中渐占上风，越来越多人开始思考“美国优先”究竟是什么，又不是什么。可能的“美国优先”复归将会给世界带来哪些影响？
2024年6月27日，前总统特朗普参加总统竞选辩论（来源：GETTY IMAGES）
无独有偶，被誉为“特朗普预备政府”的智库“美国优先政策研究所”于5月发布的专著《美国优先：美国国家安全的方法》（An America First Approach to U.S. National Security）系统地梳理了“美国优先”的理论和实践路径，试图为未来的新政府提供一份转型路线图。该书由曾担任特朗普政府国家安全事务副助理的弗莱德·弗莱茨（Frederick H. Fleitz）编辑，凝聚了一批跟特朗普关系密切的前官员和学者的看法和政策主张。
2024年5月发表的文集《美国优先：美国国家安全的方法》集中描绘了"忠实于特朗普”的外交路线（来源:America First Policy Institute）
如果特朗普在11月的总统选举中获胜并于明年1月20日重返白宫，他将在椭圆形办公室的桌上有一份可遵循的剧本。尽管特朗普竞选团队一直表示只遵循并承诺其自己的提案，但考虑到这些保守派智库与特朗普及其团队的密切关系，审视他们提出的倡议，反思“美国优先”的概念变迁和政策进路变得极为重要。
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“美国优先”从何处来，到何处去？
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美国优先：
经久不衰的政治口号与其使徒
2016年4月，特朗普最早在竞选演说中使用“美国优先”一词，将其称为他领导的政府“压倒一切的重要主题”。次年，他在就职演说中承诺“一个新的愿景将指引我们这片土地。从今天起，只有美国优先——美国优先”。之后，他频频用这句口号来描述他的外交和国内政策方针。
这几个字自然不是特朗普的独创，它几乎和美国的历史一样古老。早在1850年代，一支名叫“本土美国人党”的政治势力使用了这一口号。他们宣称，天主教徒正在策划一场旨在颠覆美国民间和宗教自由的“罗马主义”阴谋。因此，他们寻求政治上组织本土出生的新教徒，以捍卫他们传统的宗教和政治价值观。这一历史形塑了“美国优先”的民粹、宗教及排外色彩。
1850年代“本土美国人党”的一面旗帜
（来源：Flags of the World）
而“美国优先”与孤立主义的联结则要追溯到一战，那时日益强大的美国正面临是否深度介入国际冲突和欧洲事务的抉择。1915年，美国总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在讨论美国在第一次世界大战中的中立立场时，首次在公开讲话中运用了这一口号。威尔逊和其他人对“美国优先”的理解存在巨大差别，威尔逊的看法基于国际主义以及门罗主义，强调美国要在英国霸权衰竭的状态下，传播自己有关正义与和平的理想。
在1920年代，尤其是1924年卡尔文·柯立芝（Calvin Coolidge）总统的竞选中，“美国优先”成为了一种强调国内政策优先于国际义务的政治口号。此时的美国经济正蒸蒸日上，即将经历“柯立芝繁荣”，民众自然难以共情战后凋敝的欧洲，并施与援手。
到了20世纪30年代末至40年代初，“美国优先”被极右翼团体和孤立主义者采纳，成为反对美国参与第二次世界大战的标语。尤其是美国优先委员会（America First Committee），该组织主张美国应避免卷入欧洲战争，而这一立场后来因林德伯格（Charles Lindbergh）的支持而声名大噪。这位知名的飞行员曾因完成飞跃大西洋的壮举而为美国大众所熟知。他发扬光大了具有阴谋论色彩的反战观点：1941年9月，林德伯格在致辞中说，英国、犹太人和罗斯福政府是要求美国参战的“三个最重要的团体”。他还说，资本家、高知识分子、英裔美国人都在鼓动参战。
1941 年 10 月 3 日，超过 4,000 人聚集在印第安纳州韦恩堡的福音会堂，聆听林德伯格在“美国优先委员会”集会上发表演讲（来源：NPR）
如今，反对者将这一口号视作种族主义、反犹和排外主义的回潮，认为“美国优先”在历史语境下，已经有了一些令人极为反感的内涵。支持者认为这只不过是“国家利益至上”的返璞归真。这种分歧源于对历史经验的不同解读。美国历史学家萨拉·丘奇韦尔（Sarah Churchwell）在《瞧，美国》提出，与其将“美国优先”视同于孤立主义，不如将其视作包括孤立主义者在内的政治势力使用过的口号，这一口号的号召力取决于政治结构的变动。
她认为，随着第二次世界大战战争阴影的扩散，美国高层意识到不可避免要卷入与德国、日本、意大利的决战，而这离不开白人以外的其他种族成员的参与。所以美国精英以强调多元共生的“美国梦”代替了“强调种族和本土纯净”的“美国优先”，并以国际参与促进国内融合，对于美国利益是实质上有利的。
保守派智库传统基金会高级研究员卡拉法诺（James Jay Carafano）则宣称，尽管美国优先运动在1941年日本偷袭珍珠港前一直是美国反战政治的核心，但它并非一个单一思想的团体，囊括了和平主义者、共产主义者、自由派和保守派等诸政治势力。他还称，林德伯格和其他“美国优先”领导人虽然被指责为纳粹同情者，但实际上他们更关注的是为美国民众的利益寻找最佳方案。
可以说，“美国优先”是一种美国国内政治生态的国际投射，实则体现了基于美国国力消长、国内政治生态和国际参与价值的评估。“美国优先”对内是对以主流群体的国家利益代替个别族群的认同利益，攻击进步主义者基于阶级、族群、文化和性别的议题设计；对外则是以消费国际公共产品的单一国家利益替代维持国际体系的复合国家利益。
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今日的“美国优先”：
孤立主义还是现实主义？
特朗普外交团队里最声明卓著的反对派，后与其决裂的前国家安全事务助理约翰·博尔顿（John Bolton）认为，“美国优先”等同于孤立主义和无知主义思潮。博尔顿认为，孤立主义虽然从未完全从共和党消失，但在特朗普的政策环境下得到了加剧。
弗莱茨和《美国优先》主笔人之一的前特朗普政府官员凯洛格（Keith Kellogg）则提出反驳，强调这一政策强调的是“有目的、务实的国际交往”，旨在优先考虑美国人民的利益。他们指出，在特朗普政府期间，美国采取了“强有力”的领导，通过外交、经济压力和信息战等非军事手段处理国际冲突，尽可能避免使用军事力量。特别提到的例子包括对朝鲜的政策，通过“强有力”的总统领导和与盟友的合作，通过制裁和外交手段降低了与朝鲜的紧张关系。
辩护者将“美国优先”视作一种“现实主义”。特朗普政府在2017年9月的政策文件中表示，“美国优先”外交政策强调按照美国的国家利益和价值观行动-即“原则现实主义”，这指在美国的国家利益框架内进行外交决策，而非单纯基于意识形态。美国优先政策研究所则给出以下诠释：“当美国将美国人民的安全、繁荣和整体福祉放在首位时，美国就处于最佳位置来领导世界并维护和平与稳定。”
综合而言，这一政策的原则包括：
强化国家主权：强调建立强大的主权国家对维护国际和平至关重要。
结果导向：外交政策决策应基于具体成果，而非空泛的意识形态。
共担国际责任：虽然美国保持领导地位，但全球各国应共同承担公平责任。
非孤立主义：推崇与国际社会的合作，但合作必须服务于美国利益。
德克萨斯A&M大学阿尔布里顿大战略中心的非常驻研究员拜尔斯（Andrew Byers）、俄亥俄州立大学的政治学教授施维勒（Randall L. Schweller）更将特朗普描述为“一位真正的现实主义者，他认识到美国力量的局限性”。
他们声称，“对于大多数将美国视为规范性力量的外交政策精英来说，这一趋势看起来是可怕的。但是前总统的“美国优先”议程是一个在知识上具有辩护性、从根本上是现实主义的方案，旨在确认并按照美国的国家利益而非其他国家的利益行事。这一议程源于一个不可避免的前提：美国不再拥有曾经的力量，它正把自己摊得太薄。美国需要区分其基本的国家利益和可取的利益。它必须将更多责任下放给其富裕的盟友。它必须停止试图无所不在、无所不做。”
来自幕僚的“美国优先”
与具体的外交政策蓝图
在美国优先的外交思想下，“美国优先政策研究所”美国安全中心的主席凯洛格和副主席弗莱兹等人进一步为特朗普可能的第二任期提供了具体的“美国优先”外交政策实践。
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乌克兰问题：有条件性支持
首先，在乌克兰问题上，弗莱兹支持美国通过对乌援助的立法，并认为这是对乌克兰强化防卫能力的一种战略性支持，以防止乌克兰在战事中“迅速失势”，直至俄乌双方出现可能的外交解决方案。6月25日，弗莱茨向路透社表示，他为特朗普制定了一份“旨在迅速结束乌克兰战争”的外交计划，其中明确提出了乌克兰继续获得美国武器援助的条件：与俄罗斯方面展开和平谈判。一些欧洲媒体如西班牙《国家报》认为，这一方案实际上是侧面敦促俄方尽快与乌克兰谈判，否则美国便进一步加大援乌力度。同样曾任特朗普的国家安全顾问，如今的退役中将基思·凯洛格也曾表示，美国将警告俄罗斯当局，任何拒绝谈判的行为都将导致美国对乌克兰的支持增加。
基思·凯洛格，美国前副总统国家安全顾问，退役中将
（来源:America First Policy Institute）
弗莱兹表示，根据“美国优先”的外交计划，乌克兰问题需要尽快解决，最终乌克兰不需要正式将领土割让给俄罗斯，但短期内乌方不太可能重新有效控制其所有领土。为了保障乌克兰的安全和持久和平，“将乌克兰武装到牙齿”可能是其中的一个关键因素。“我们担心这已经成为一场消耗战，将杀死整整一代年轻人。”
然而，由于美国已向乌克兰援助超700亿美元援助，一批共和党内保守政客不愿为乌克兰提供更多资源。美国外交关系委员会高级研究员查尔斯·库普坎（Charles Kupchan）表示，支持特朗普的许多选民想要做的就是减少援助，“甚至关掉水龙头”。特朗普本人此前曾表示，他若上任后并不会向乌克兰派遣美军，而是将迅速采取行动削减对乌当局的援助。相比之下，拜登政府一直在推动为乌克兰提供更多援助，G7峰会期间拜登与泽连斯基签署了一项为期十年的双边安全协议。
一些分析人士还担心，凯洛格和弗莱茨的“美国优先”计划可能会让俄当局在俄乌谈判中占据上风。负责涉俄政策的前助理国务卿丹尼尔·弗里德（Daniel Fried）表示，“美国优先”计划所描绘的俄乌停战方案“似乎像是一个让乌克兰放弃被俄罗斯现在占领的所有领土的进程”。
作为可能的特朗普第二任期幕僚，弗莱兹对乌克兰问题的表态也不免具有党争色彩。弗莱兹批评拜登政府对结束乌克兰战争“缺乏有效的外交政策”“缺少领导力和战略引领”，尤其是拜登对于对乌军事援助的态度前后矛盾。弗莱兹也进一步表达了特朗普回归能迅速结束乌克兰战争的信心。关于援乌法案这一拜登任期内难能可贵的成果，弗莱茨认为法案的通过主要依靠民主党的支持力量，因此这一成果既不属于特朗普所鼓吹的“民主的重大胜利”，也不是对共和党或特朗普的失败。
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全球盟友关系：捍卫盟友
对于美国的全球联盟问题，弗莱兹始终强调盟友合作与集体行动的重要性与强大力量所在，并表示特朗普第二任期将会推动美日韩进一步深化三边合作。弗莱兹强调还曾前往日本向包括国家安全顾问秋叶武夫（Takeo Akiba）在内的岸田政府官员保证，“特朗普将认识到与盟友合作的重要性”并“捍卫盟友的利益”。
7月5日，弗莱兹与日本驻美国大使山田茂夫（Shigeo Yamada）会见
弗莱兹强调全球盟友对于促进国际安全的作用，并认为美国与盟友的合作能够保卫自身安全和促进全球安全。但凯格洛中将也表示，“美国优先”也意味着对于军事力量的谨慎使用，在诉诸武力之前应尽可能地尝试和平手段解决全球冲突。他还以特朗普任内应对朝鲜核威胁为例，认为特朗普通过强有力的总统领导力和通过外交手段与盟友合作、结成联盟，对朝鲜发出强力且有效的制裁，以非暴力手段成功遏制住了朝鲜的核实验。
然而，特朗普竞选所放出的信号是收缩国际联盟，并对不符合美国利益（尤其是经济利益）的部份大加批判，例如此前对北约成员的国防开支要求。对于弗莱兹的言论，特朗普竞选团队高级顾问，克里斯·拉奇维塔（Chris LaCivita）表示：“无人有权代表总统候选人特朗普与外国政府交谈并做出承诺”。同时，特朗普竞选网站的政策部分也并未讨论这个话题。弗莱兹表示，他并非“代表特朗普发言”，而是根据他与特朗普的经历提供政策评估。
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对华关系：国内问题中国化
2024年6月6日，美国优先政策研究所中国政策研究所所长叶望辉（Steve Yates）（左）和美国安全中心副主席弗雷德·弗莱茨在东京接受采访。（来源：Japan Forward）
主笔《美国优先》对华战略部分的叶望辉宣称，“美国优先的对华政策建立在击败中国影响的努力之上，力求使其政策无法影响美国人的正常生活。”他宣称，“中国的影响”已经触及到美国人生活的方方面面，影响到政府的每个部门以及总统及其政府必须处理的所有活动。”
叶望辉称，其总体目标是“识别、抵抗和遏制这些恶性影响，并改变我们对这个不稳定行为体的依赖模式”。叶认为关键在于反思中美接触的政治效应：“我们在做什么能够将财富、技术和机会转移给一个企图伤害我们的实体？我们又做了什么来减少这种情况？特别是疫情期间我们了解到，美国对一个市场的依赖过于严重。”
不难发现，叶设计的“美国优先”对华政策以国内政治为出发点，力求开辟本土的“清除中国影响力战线”。将国内问题归咎于中国因素的“中国政策国内化”，将可能导致中美在经贸、文化、教育、环境等诸方面“泛安全化”，走向全社会脱钩的路径。除此之外，这一政策也根植于“美国优先”中对外界影响的不信任和“保持文化纯净”的宗教冲动，可能对中国公民、美国华人和亚裔居民在美国的正常生活造成冲击。
叶更将中国因素注入党争，他表示“中国的问题在于，其‘侵略性的政治战’现在与技术结合使用，这为在日本、美国和其他国家的影响行动和试图影响选举或播种分裂创造了问题，”试图抹黑中国“介入美国选举”。这亦与弗莱茨的言论呼应，其煞有介事地宣称中国“介入选举支持拜登”。他宣称，“中国干预美国选举”的目的是保持对“美国政策的有利影响”，并避免特朗普对中国采取更严厉的政策，如加征关税。
美国优先”何以塑造美国对外政策？
弗莱茨表示，“美国优先”派已经向特朗普提出了他们的外交战略部署，特朗普也作出了“积极的回应”。“我并不是说特朗普同意它，甚至是同意这份战略文件的每一个字，但我们很高兴，我们所做的战略部署收到了反馈。”
路透社分析称，弗莱茨、凯洛格等“美国优先”派人士所呈现的外交战略是“特朗普的助手迄今为止最详细的计划”。尽管特朗普在竞选时一再强调，击败拜登便能迅速解决俄乌冲突，但却并未阐明他将如何去做。因而其具体的外交政策仍需依靠贯彻其思想路线的幕僚团队加以转化与落地。
2019年，特朗普在美日贸易协定签署仪式上发表讲话。（来源：路透社）
在美国政策界的语境下，“特朗普主义”绝不仅指特朗普本人的所思所想，还包括深受特朗普影响、紧随特朗普动向的保守派各界智囊人士所提出的方针。“美国优先”派人士也并非与特朗普亦步亦趋，但他们的政策主张将被直接或间接地转化为（可能的）特朗普第二任期的政策实践，进一步形塑了美国的“美国优先”政策。
中国人民大学国际关系学院教授刁大明曾在2019年撰文指出，在不违背大国竞争框架的前提下，特朗普政府“美国优先”的强烈导向使得政策目标明显优先于政策路径，政策流程缺乏严格控制、甚至陷入漂流，进而也为建制派精英创造了实现某些其他目标的空间。
然而，5年之后，如弗莱兹这样的高举更纯粹、更忠实特朗普路线的前官员卷土重来。他们的观点虽然在专业性和连贯性上不及博明、科尔比等共和党安全问题专家，但在理解和讲述特朗普主张时却更为真诚而专注。因此，特朗普若上台，其在官僚系统的选用空间将会更大，“美国优先”将从一种政策目标变成一种筛选官员的基础条件。
事实上，弗莱兹等人已经跃跃欲试。其在书中坦言，特朗普应为过渡方案做好充分准备，提前布局官员人选。他们指出，2016年竞选期间，民主党的过渡团队已提交了超过1000个未来供安全审查的官员任命名单，而特朗普的团队只提交了25个。根据他们的说法，新特朗普政府应该准备好用坚持“美国优先”方法的特朗普忠实拥护者来填补大约1200个与国家安全相关的职位。与之对应，博明、科尔比和奥布莱恩等另一批前特朗普政府的外交精英近日也频频刊文或演讲，为特朗普可能的新政府出谋划策。只是他们的论述更集中在华府内圈，拒绝“美国优先”这样的大众政治口号成为政策设计。
然而，“美国优先”本质上是一种作为选举工具的政策，因而兼具宣传性和功能性。它已成为美国政治话语中一个分歧点。对支持者来说，这代表着一种实用主义的复兴，强调在全球事务中保护美国的利益和资源。然而，批评者则视之为一种退回到孤立主义的危险信号，可能削弱美国与其全球盟友的关系，并损害其在国际舞台上的领导地位。正如当前的政策讨论所示，特朗普政府期间的“美国优先”策略虽然在某些领域取得了成效，例如通过重新谈判贸易协议来尝试修正贸易不平衡，但在其他方面，如对外关系和环境政策，则引发了广泛的争议和批评。
作为一种“转型期”的外交路线，“美国优先”也不免陷于语焉不详的困境，往往在孤立主义、现实主义、保护主义等概念间打转，并在精准术语的缺乏下成为一种“四不像”的“缝合体”。然而，更重要的是，应该透过充满矛盾的“美国优先”所体现的政策辩论动态和历史渊源，深刻理解当下美国社会复杂的内外政治脉络，进而体会这一政策的学理价值所在。
LTG Keith Kellogg (Author), Rep. Michael Waltz (Author), Chad Wolf (Author), Rick Perry (Author), Robert Lighthizer (Author), Robert Wilkie (Author), Morgan Ortagus (Author), Ellie Cohanim (Author), Sam Faddis (Author). 2024. An America First Approach to U.S. National Security. Edited by Fred Fleitz . America First Press.
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https://www.reuters.com/world/us/trump-reviews-plan-halt-us-military-aid-ukraine-unless-it-negotiates-peace-with-2024-06-25/
Trevor Hunnicutt , John Geddie , Hyonhee Shin and Michael Martina.“Exclusive: Trump will encourage Japan, South Korea ties, allies tell foreign officials.” Reuters. June 29,2024.
https://www.reuters.com/world/us/trump-will-encourage-japan-south-korea-ties-allies-tell-foreign-officials-2024-06-28/
Okada, Mizuki. 2024. “INTERVIEW | in a New Trump Administration, What a US-China Policy Might Look like | JAPAN Forward.” Japan-Forward.com. July 4, 2024. https://japan-forward.com/interview-in-a-new-trump-administration-what-a-us-china-policy-might-look-like/.
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