徐选国：城市人？农村人？破解“双面人”困境，转型社区的迂回式治理策略
城乡社区治理是国家治理的重要构成部分。然而，城乡一体化进程下，社区治理面临着以往单纯城市治理或乡村治理未曾遇到过的问题。例如，一些地方推动农户搬迁与拆迁，进入政府规定地点购买商品房或统一自建房，在此区域中建设了新的城市管理与社区自治基层单元，学术界称之为过渡型社区或转型社区。
但是，这会使得该区域内城乡社区治理体系建设面临制度层面的挑战，最典型的表现就是农民的“双面人”特征：他们居住在城市，理论上属于“城市人”，应由城市社区居委会进行管理，但实际上精准的管理很难进行，他们的户籍身份及相关身份认同让他们仍视自己为“农村人”。
笔者调研过一个由多村搬迁汇聚而成的Q社区，它属于典型的城乡一体化新社区，人口数量超过2万人。
该社区在日常治理过程中很难精准施策，由于人户分离严重，导致在信息搜集、工作开展、服务提供等方面都存在困难。居民由于户籍留在农村，日常办理信息登记或开具证明仍需返回原籍。而且其宅基地使用权享受与申报、土地流转收益以及村集体经济福利或分红，使他们不愿意改变“农村人”的户籍身份。
这种“双面人”现象，导致社区治理过程中容易出现管理真空或管理冲突。管理真空是指某些问题既未被居住地社区所关注又未被户籍所在地农村所顾及的现象，存在“两头都不管”的困局；管理冲突是指有的议题在农村和在城市需要按照不同的规则来进行，出现“政策打架”的问题。
上述现象透射出当前我国城市化进程中存在的“半城市化”或“不完全城市化”问题。
伴随着上述城市化进程而生的还有许多问题，如原有熟人关系网络因搬迁安置而不断解组，新的邻里关系陌生化，难以就社区公共议题形成连接，催生了社区关系碎片化困境。
再如，居民集农村集体经济身份、选举政治身份和城市生活居住身份于一体，在治理边界上横跨村、社区两个场域，在治理职能上需要兼顾村、社区两种治理逻辑，然而现实中尚未形成打通村、社区治理边界，整合村、社区治理职能的治理体制机制，导致目前的治理存在修补性、滞后性，难以适应现代社区治理的内涵和要求。
要对上述问题进行有效治理，需要破解城乡粘连效应的体制路径，将城乡社区纳入一体化的体制改革中进行回应。然而，这种体制化改革的考量是十分困难的，无论是对既有体制的革新还是对依附在农村户籍上的利益进行补偿，都需要付出高昂的成本。因此，以体制化改革回应城乡一体化新社区治理面临的结构性难题是较难实现的。
在难以诉诸体制化改革路径来解决复杂的治理议题的情况下，Q社区所在街道面对该社区治理中存在的问题，规避“硬碰硬”的直接治理策略，采取了增量改革的替代式治理或迂回式治理策略。
该街道依托市级民政部门推进社会组织党群服务中心的政策，首先建立了社会组织党群服务中心，并引入专业社会服务机构进行托管运营。经过4年时间，该街道社会组织党群服务中心在推动本辖区公益创投实践、社区社会组织增能、社区工作者能力建设、社区治理模式探索等方面取得了积极成效。
在此过程中，该街道在上级部门的政策推动下建立了街道社会工作站，社会工作站成立了党支部，探索在党建引领下参与社区治理，发挥着专业社会工作的优势和作用。
基于增量改革的思路，该街道借助专业社会工作主体，在辖区培育孵化社区社会组织，开展公益创投项目，积极回应居民需求，在一定程度上化解了原先存在的矛盾；通过“书记沙龙”等活动，不仅引入专家资源为村、社区书记提供解决实际问题的思路，还促进村、社区共同讨论某些具有连带性的治理问题，提升了村、社区干部回应转型社区实践中诸多问题的能力，有利于形成跨越村、社区边界且具有一定整合性的城乡社区治理路径和方案。
可以说，借道专业已成为基层治理实践中应对复杂性、结构性治理难题的普遍策略。在某种程度上，这种迂回式治理或者替代式治理策略已成为基层社会治理实践中被广泛接受的社会事实。
（作者系华东理工大学社会工作系副教授；中国社会工作教育协会理论专委会副秘书长，上海现代公益组织研究与评估中心主任）
来源：《中国社会工作》2021年5月上刊，转载请注明来源
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作者：徐选国
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