独家：解读《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》

打造现代化的基层治理服务新格局

——解读《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（下）

圆桌主持人:

本刊记者 夏学娟

圆桌嘉宾：

王思斌 北京大学社会学系教授、博士生导师，中国社会工作教育协会名誉会长，中国社会工作学会会长

徐选国 华东理工大学社会工作系副教授，中国社会工作教育协会理论专委会副秘书长

任敏 华中科技大学社会学院副教授

金美凤 浙江省海宁市硖石街道西山社区党委书记、主任，海宁爱心联盟综合党委书记

任艳萍 上海洋泾社区公益基金会秘书长

基层治理中的“五社联动” 行动框架

主持人

在推进基层法治和德治建设部分，《意见》要求“发展公益慈善事业。完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”。我们知道，在新冠肺炎疫情防控中，“五社联动”机制曾在湖北省武汉市发挥了重要作用。请问“五社”在基层治理中各自的角色和作用是怎样的？“五社”如何“联动”才能实现有效联动？

王思斌：

不管是前几年的“三社联动”“四社联动”还是“五社联动”，说明我们一直在总结经验和创新——动员和组织多方力量参与基层服务和治理。现在的问题是社会多方力量参与基层社会治理的途径不畅、资源和能力不足。 

社区（村居管理者）要开放、平等地对待社会力量，要乐于在做好日常工作的基础上尝试创新。一些社区的行政化严重，或基于自利不愿接纳社会力量（社会工作、社会公益慈善）进入，挫伤了后者参与的积极性。 

另外，社区志愿者制度建设还有很长的路要走。我国有好几个志愿者管理系统，做了一些工作，但相互独立、重形式轻实践的现象也存在。任何靠外在压力、利益诱惑形成的“志愿者”都不是真正的志愿者，也不能形成志愿精神。社区志愿者是从事社区服务、社区治理的重要力量，社区志愿者制度应该进一步建设好。社会慈善资源在遇到重大危机事件时易于链接，但在一般乡村社会生活和基层社会治理中，如何动员和链接社会慈善资源还需要探索。政府要为社会组织和社会工作者参与基层社会治理畅通渠道。

任敏：

“五社联动”是指以提升社区治理效能、建设“共建共治共享”的社区治理共同体为目标，坚持党建引领，社区（村）居委会发挥组织作用，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代社区治理行动框架。 

“五社联动”的有效联动需要三个条件：一是“五社”要素发展成熟。比如基层的街道、社区等有社工入驻，社区足够支持，社会组织特别是社区社会组织发展活跃，社区志愿者黏性高、积极性强。 

二是“五社联动”社区治理机制的内核是“五社”要素共享目标、思路互学、各就其位、协同行动、合作完成具体的治理和服务任务。在流程上，第一步，党建引领，选定特定的社区治理任务；第二步，社区“两委”提出任务和时间要求，且提供组织、资源等多方支持；第三步，社工对任务的实现计划和路径进行专业设计，并联合社会组织和社区志愿者作为实施力量，社会慈善资源则协助提供资源。至此，达成多方联动，以解决社区问题、提供社会服务、搞活社区氛围等。 

三是社工在“五社联动”中的专业支撑角色很重要。社工本身要足够专业，在社区有能力以专业理念和方法介入“五社”的联动过程。社工帮助社区补足或持续发展“五社”要素，找到联动的启动点（社区优势要素），在多方主体之间建立了沟通机制和互信关系，选定了联动的目标即有明确的任务，再制订计划，确定各方在具体N次分任务中的分工，各就其位，并且保持任务推进过程中的监测和对联动各方的积极反馈，以激励各方持续联动，这样“五社”要素就联动起来促进社区治理了。 

换个角度讲，“五社联动”本身是服务于社区治理的一个行动框架。其中，社工可以直接服务于社区治理，也可以通过培育社区社会组织和社区志愿者，或链接社会慈善资源来参与社区治理。

金美凤：

基层治理有两个很关键的因素，一个是人，另一个是钱。在“三社联动”中，社区、社会组织、专业社工有了，但还不够，我们发现社区始终需要稳定的各类志愿者，尤其在突发事件或重点工作推进中，需要大量的志愿者，他们发挥着与社区并肩作战的作用。同时，社区开展各类活动，需要经费保障，这个经费可以是政府拨款，也可以是爱心人士和企业捐赠的款物。一个社区活动假如有社会慈善资源的融入，那么这个活动就会格外受欢迎，容易产生好的口碑。对企业及爱心人士而言，他们也收获了社会价值。“五社联动”无疑集聚起更广泛的力量，形成一个基层治理的共同体，发挥各自力量，形成共治合力，提升了基层治理能力。

社区基金会发展的挑战和机遇

主持人

《意见》也同时指出，“支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体”。据了解，我国社区基金会与其他社会组织的数量相差甚远。请问社区基金会发展的制约因素是什么？如何破解？

徐选国：

社区基金会的发展面临着许多瓶颈，一是基层党政部门对社区基金会的认识不充分。许多地方认为社区基金会可有可无，因而在面对社区基金会发展上的态度参差不齐。二是社区基金会的管理体制尚未理顺。多数社区基金会是由当地政府出资建立的，直接决定人员管理，容易出现社区基金会被视作政府内设部门而趋向行政化运作的现象。三是社区基金会的核心属性定位不清。社区基金会在属性上应该属于基金会的一种，但是在实际运作中，绝大多数社区基金会是由政府出资建立的，因而容易形成行政路径依赖。社区基金会的运作、管理等被视作一种行政化组织对待，未较好地体现社区基金会的“社区性”“社会性”，也难以发挥社区基金会应有的作用。 

针对社区基金会发展过程中存在的上述问题，一要处理好社区基金会聚焦的公益慈善事务与政府的公共事务、社区事务之间的关系，明确社区基金会的功能定位。二要完善政策体系，回归社区基金会属性。可以先从发展情况较好的社区基金会入手，梳理其有效发展经验，推动制度变革与创新，完善社区基金会参与基层治理的政策体系，促进社区基金会回归其社区、社会属性。三要加强社区基金会自身能力建设。推动社区基金会扎根社区，让社区基金会成为社区志愿精神、公益慈善、互助互惠意识形成的生长点，使社区基金会真正成为社区居民需求的回应者、社区活力的激发者、社区治理的助推者、社区善治的共建者。

任敏：

社区基金会的发展有特殊之处，不能简单地与其他社会组织的发展相比。社区基金会要求原始基金不低于200万元人民币（原始基金性质为捐赠且必须为到账货币资金），需要有规范的名称、章程、组织机构以及与其开展活动相适应的专职工作人员等。这里的第一条就决定了社区基金会不可能像其他社会组织那样遍地开花了。   

社区基金会成立门槛高难以达到，但社区也可以尝试多种途径来解决这一困境。常见的是通过社区基金的方式来解决，即依托有公开募捐资格的组织，设立社区专项基金，为社区专项问题治理和特定服务提供资金。比如湖北省的很多社区都通过湖北省慈善总会组织的“幸福家园”村社互助项目募集社区专项资金。全国各个地方也在积极探索社区冠名基金的做法，对接企业、单位、个人名义参加公益慈善活动的需求，造福社区。此外，也有一些线上互联网平台可以利用，如“腾讯99公益日”平台等。

任艳萍：

社区基金会作为“基金会”类别登记注册的社会组织，本身在注册资金、内部治理、监管机制、有效运作等方面就比其他类型社会组织的要求更高、更严格。同时，社区基金会要发挥好自己“社区公益蓄水池”的功能，不仅要不断做大做强自身的资源链接网络，保持足够的敏锐度去发现社区日益多元的需求，还要不断发展所在社区的公益生态网络，提升社会组织与公益项目的专业运作，以确保捐赠的有效使用及公开透明，从而形成能够得到捐赠人信赖的可持续资助。这对于目前大多数的街镇层面社区基金会来说都是非常大的挑战。 

首先，许多社区基金会都缺乏足够数量的专业工作人员参与社区基金会的运作管理、项目研发、品牌传播等，阻碍了社区基金会的规范运作和可持续发展；其次，社区基金会想要用好捐款，就需要和许多提供直接服务的社会组织开展合作，而目前社区社会组织在专业能力建设、服务领域细分方面还有待进一步提升；最后，许多社区的公益慈善氛围营造还不够，比如社区居民和社区企业对于“公益项目”的理解、对于社会组织的认识、参与社区治理的意识和能力等不足，这些同样会影响社区基金会的筹资方向和资助策略。 

而诸多影响因素中，我感觉最突出的就是对于社区工作有使命感和具备专业性的人才严重不足。《意见》中提到了“健全社区工作者职业体系”，其实社会组织从业人员的职业体系也非常需要进一步健全。 

其次，社区基金会要注重带动社区的其他社会组织共同发展。作为资方，社区基金会需要不间断地摸排社区需求，从而有针对性地制定资助策略。在此过程中，秉持“培育项目、培育社会组织”的目标，科学设计评估监测流程，把握好“资助有效性”和“项目自主性”两者之间的平衡关系。 

最后，社区基金会需要发挥好自己天然的优势，就是长在社区、贴近社区。要通过一个个项目，让社区居民直观地感受到专业服务和规范透明，逐步建立信任和品牌形象，通过设计不同人群的社区参与路径，提升整个社区的公益慈善氛围，这其中发挥好基层党组织、社区党员、社区意见领袖、社区自治组织与社区基金会之间的联动、带动作用非常重要。

金美凤：

社区要做好的事情就是要广泛挖掘各类资源，形成一个资源的聚宝盆，然后充分利用这些资源服务社区，发挥资源的最大服务效应，并产生有影响力的经验和做法。同时，培育和壮大社区的社会组织，产生服务实效，让居民群众认可，从而让居民群众对社区有了家的获得感，也愿意为社区事务贡献力量。有了这样的认同后，设立社区基金会就有了扎实的群众基础和现实环境。

深化城乡社区服务体系的机制和路径

主持人

《意见》明确“完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作”。社会工作作为一支专业的社会力量，已经在困难群体和特殊人群关爱照护、养老、救助等方面发挥着巨大作用。尤其是去年10月以来全国各地铺开的乡镇（街道）社工站建设更是在一定程度上促成了基层服务格局的转变。请问，进一步深化城乡社区服务体系建设，要破解哪些体制和机制上的难题？

徐选国：

《意见》明确提出，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制。这是对2020年以来民政部推动全国范围内建立乡镇（街道）社会工作站、参与城乡社区服务体系建设重要举措的强化。就目前而言，社会工作参与城乡社区服务体系建设方面存在一些体制机制不畅的问题，主要体现在社会工作与基层党政体制的关系不清晰、专业社会工作与社区工作存在断裂等。中国基层社会和基层治理具有许多独有的特征，单纯延续西方社会成长发展起来的社会工作知识体系会存在“水土不服”的现象，这就提出了社会工作本土化这一根本命题。然而，社会工作本土化并非只是专业社会工作更懂本土情景这一单向度的问题，实际上是要打通专业社会工作与本土社会工作（社区工作）的有效连接。实践中，两类社会工作的联动机制尚不通畅，社区工作更加注重完成自上而下的行政事务，而专业社会工作更加注重回应来自社区内部的各类需求，在现实中出现一定程度的张力和梗阻。 

针对上述体制机制问题，可以尝试从以下方面进行破解：

一是确立党建引领社会工作参与基层治理的体制架构。《意见》明确了党在基层治理中的全面领导格局，强调由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。社会工作作为参与基层治理的重要主体，在党建引领的基层治理框架中提供专业服务，明确社会工作与基层党政部门、村（社区）的角色边界，明确各主体在参与基层治理中的结构性位置。

二是加强社会工作与村（社区）的有效联动。在很多地方，基层力量不足是一个刚性问题，社会工作参与基层治理不能仅仅作为基层党政部门增加人手的选择。通过省、市、区（县）、乡镇（街道）各级政府制度实施细则，明确社会工作能够提供的城乡社区服务体系，与村（社区）事务工作形成功能上的互补和机制上的联动，通过提供专业服务，从不同维度提升基层治理效能。

三是设立社会工作服务成效监察机制。为了更好地发挥社会工作专业优势，可以在省、市、区（县）层级设立基层治理领导小组，设立社会工作服务成效监察机制，由专业领域的专家、职能科室负责人、第三方评估人员等共同构成，依据基层城乡社区服务体系运营标准对基层治理中社会工作运作情况进行及时纠察和整改，确保社会工作最大限度地按照社会化机制运作，以发挥其最大化专业效能。

任敏：

应该说《意见》的出台正有助于破除体制和机制难题。社区服务体系包括硬件方面的服务设施，也包括软件方面的多服务主体（如人才队伍）、服务对象、服务内容和服务机制等。这里仅谈我对服务机制的看法。 

“五社联动”是我们在“十四五”开局之年探索出来的，经过此前一年在湖北省的社区疫后服务项目的实践，初现雏形。其比“三社联动”多了的两个要素——社区志愿者和社会慈善资源，就是深化城乡社区服务体系建设的关键。

另外，“五社联动”探讨的是在社区横向层面的服务体系，但社区服务体系也有纵向的维度。社区服务体系严格来说并非以社区为界，仅限于社区。一是它的资源来源不限于社区，二是“五社联动”的支持体系超越了社区。现在各地都在探索的“三级服务平台”，在市级层面是“市-区-街”三级平台，在基层则是“区（县）-街（镇）-社区（村）”三级。那么这个三级体系如何上下贯通联动，就是个问题。其中涉及了体制难题，比如人或岗的问题，即区级层面民政行政体系中要不要设社工专岗、街镇社区服务中心的社工要不要纳入事业编制、社工是通过购买岗位还是购买项目（服务）来安置、资金来源问题等。这些都需要后续探讨和破解。

来源：《中国社会工作》2021年8月下刊，转载请注明来源

END

责编：汪昊

制作：谢霄

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