中闻原创 | 煤炭资源整合中地方政府的职能和行政责任

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近年来，笔者团队的律师在内蒙古、陕西、山西等地陆续代理了多个因煤炭资源整合而发生的确认行政行为违法和行政赔偿案件，通过不断学习和总结，对相关的法律、法规、政策和此类行政诉讼案件的办案规律有了进一步的理解和认识，为此，撰写本文作为办案小结。

由于我国煤炭产业的结构性问题，长期以来粗放式、掠夺性的开采方式，造成了煤炭产业存在资源大量浪费、环境污染严重、安全事故频发等突出问题。2005年以来，国务院在全国范围内部署开展了矿产资源开采秩序整顿和规范工作，2006年后，逐步转入到资源整合阶段。各个产煤省份进入资源整合的时间虽有先后，但经过十多年积极稳妥的推进，各产煤省份的煤炭资源整合工作已经取得很大的成效。煤炭资源整合是国家经济社会发展的重大战略，是实现煤炭产业结构调整、促进煤炭产业安全和可持续发展的必经之路。

我国的煤炭资源主要分布在北方和西南省份，各地的具体情况差别很大，因此，各省因地制宜制定了煤炭资源整合的原则、目标、对象和范围，并且制定了煤炭资源整合和有偿使用办法，各地在具体政策的执行层面上有很大的不同。

 一、地方政府在煤炭资源整合中的职能

主要表现在：

1、深刻理解国家的煤炭产业政策和发展战略，制定科学的政策用以指导、推进和保证煤炭企业兼并、重组和整合。

2、在资源整合的推进工作中统筹兼顾国家、地方、企业和当地群众的利益，尽量避免和化解整合工作中必然发生的各方利益的矛盾。

3、提高办事效率，进行集中受理和审批，全面掌握整合工作的进展，及时处理和协调各种突发事件。

4、在资源整合过程中加强反腐倡廉建设。

5、通过宏观指导，实现资源整合和安全发展的有机结合。

二、地方政府在煤炭资源整合中的行政责任

被整合的采矿企业虽然不符合国家的产业政策，但都是依法经过行政许可的合法经营企业。这些被整合的对象基本都是依法审批、证件齐全的企业，他们投入大量的资金进行矿山建设和购置设备设施，同时又有可预期的生产效益，整合工作确实造成这些投资人巨大的经济损失。行政许可只要是依法取得就应受法律保护，行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况的变化，或者是为了公共利益的需要而变更或撤回已经生效的行政许可，均应当就因此造成行政管理相对人即被许可人的财产损失依法给予补偿。因此，地方政府在资源整合工作中，除了行使法定职权之外，必须承担相应的法律责任。

（一）确保经济补偿落实到位的责任。

在本人代理的最高人民法院（2016）最高法行申3344号行政赔偿案件的判决中，法官对行政管理机关的这一职责进行了明确的阐述。实践中有的案例采用整合企业和被整合企业协商一致进行转让的方式，这种情形下地方政府负有监督补偿方案落实到位的职责。在煤炭资源整合工作中，整合主体和被整合主体之间显然系民事法律关系，但是这种政府行政命令下的采矿企业整合，有别于平等主体之间协商一致的企业兼并。地方政府在作出煤炭资源整合的行政命令后，应对因此丧失采矿许可的企业负有保证解决补偿问题的行政职责，而不能认为补偿仅仅是整合企业和被整合企业之间的民事行为，亦不能认为政府对有关补偿款的确定和支付仅负有行政指导义务。

前述补偿义务是整合企业和被整合企业作为平等民事主体之间的民事责任，但政府负有保证监督落实的义务，其特征是：（1）政府可能存在不履行法定职责的情形，但政府不存在违法行政的积极行为；（2）虽然整合过程带有行政命令的性质，补偿款的金额也以地方政府的指导标准为基础，但对于补偿金额、支付方式等内容，还是需要两边企业作为平等主体进行协商；（3）政府通过一系列行政手段负责监督落实企业的补偿义务，比如：先补偿再转让、补偿款到位再准予复工、先补偿再发证等措施。

（二）地方政府在出现违法行政行为的情形之下应承担的赔偿责任。

本人代理的内蒙古某煤矿诉当地政府行政赔偿案件，诉讼过程凸显了地方政府在这个资源整合的具体案例中，存在一些不应该有的失误，并导致在行政诉讼中限于被动。在资源整合的具体工作中，地方政府应重视以下几个方面：

1、 煤炭资源整合工作是一项非常复杂、非常专业的系统工程，由于种种原因，地方政府违法行政的情况时有发生。在资源整合的实践工作中，地方政府的违法行政行为主要有以下几种情形：（1）未严格按照《行政处罚法》的规定，保障当事人陈述、申辩和要求听证的权利，未履行法定程序就违法强行关闭；（2）整合主体不符合法律、法规和政策的条件和标准，甚至出现“以小并大”、“以弱并强”的违法情形；（3）未按照法律法规和政策对被整合企业和相关人员给予合理合法的补偿，导致矛盾激化，甚至导致出现群访现象；（4）未能准确理解和贯彻国家资源整合的政策精神，整合兼并和补偿工作中显失公平的情况时有发生；（5）在整合初始阶段不重视事故原因调查、不重视资产价值评估、不重视财务账册等证据保存，导致事后无法取证或者证据灭失，从而在行政赔偿诉讼举证责任的分配方面限于被动；（6）部分企业尤其是混合制所有制的企业，存在权力腐败现象。

2、地方政府的行政赔偿责任。根据《国家赔偿法》第4条规定，地方政府在资源整合过程中，在行使职权时，若出现侵犯企业财产权的情形，受害人有取得赔偿的权利。

行政机关的赔偿责任不同于前文所述的行政机关对经济补偿的监督落实义务。其特征是：（1）地方政府存在违法行政行为，且侵犯了企业的财产权；（2）行政管理相对人的受损事实客观存在；（3）违法行政行为和受损事实之间存在直接的因果关系。

在煤炭资源整合工作中，地方政府应高度重视依法行政的重要性，不断提高行政执法的能力和水平，依法协调平衡各方利益，切实维护被整合企业的合法权益，努力打造服务型政府的良好形象。地方政府尽量把资源整合的各项基础工作做扎实，严格按照法定程序和要求推进工作，尽量避免行政诉讼尤其是群访现象的发生，只有这样，才能让煤炭资源的整合工作同时达到良好的经济效益和社会效益，真正实现国家煤炭资源整合的战略目标。

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