中闻原创 | 一文读懂《PPP项目绩效管理操作指引》

（图片来源于网络）

财政部赶在三月份的最后一天发布了一部重磅文件《PPP项目绩效管理操作指引》（下称“PPP绩效操作指引”），对已经推进的和正在推进的PPP项目工作有着重要的指导意义，标志着PPP项目“标准化绩效考核”的正式来临。

千呼万唤始出来

从2018年6月（据了解更早）财政部PPP中心操作指引起草小组发起对《PPP项目绩效管理操作指引》的研究讨论，到2019年4月《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引》（征求意见稿）的对外发布，历时近一年的打磨。又继2020年2月25日财政部正式出台《项目支出绩效评价管理办法》后，《PPP项目绩效管理操作指引》终于在2020年这个特殊的年份闪亮登场，统一了PPP项目绩效考核操作的口径。

绩效管理是实现PPP项目全流程管控的闭环措施之一。自财政部推行PPP操作模式以来，陆续出台了一系列指导性规范文件，包括PPP模式操作指引（试行）、物有所值评价指引（试行）、财政承受能力论证指引、PPP项目政府采购管理办法、PPP项目合同指南（试行）等。总体上看，这些指导性文件，基本规范并指导了PPP项目从识别论证、采购到落地的环节。这些环节，政府是可以有效管控至少是主导的，但对于已进入执行阶段的PPP项目而言，由项目公司管控着PPP项目的建设、运营工作，远远望去“似乎罩着一层神秘面纱”。即便PPP协议约定了一系列的监管措施（政府监督权（董事/监事/财务监管+行政管理）、介入权（含金融机构介入权等），在此不详述），对于政府而言，仍有管理被动的担忧（既放权又顾虑）。纵观一系列监管手段， 绩效管理措施便是最直接、最有效的抓手。

这样一琢磨，PPP绩效操作指引的出台亦在情理之中了。

绩效管理之目的

绩效管理是国家开展全口径管控财政收支预算、提高财政资金使用效益、深化财税体制改革总体布局在PPP领域的具体的措施。早在《预算法》（2014年修正）、《PPP模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号，已过期）、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发【2013】96号）等文件便不断提倡“绩效评价”工作，到2018年9月份《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台要求全面实施预算绩效管理，便可见一斑。这次财政部出台的《PPP项目绩效管理操作指引》便是为了在PPP领域解决了操作层面的问题。

这样，就容易理解绩效管理的首要目的便是提高预算资金使用效率，实现全口径财政资金的按效付费机制。

第二个目的，就是逐步解决财政资金监管不全面的问题，实现项目全流程的动态监督管理，尤其要防止隐性债务的出现。

第三个目的，通过新技术手段（包括区块链、人工智能、大数据等）汇总和分析中国上自省（直辖市、自治区）下至乡镇行政范围内国内基础设施和公共服务方面最具真实性、客观性的数据（包括建设、运营、维护等环节的成本、流通环节等），便于全口径、动态的经济预测和分析，可以更形象的理解为财政大数据时代的启蒙阶段。换句话说，中央未来基建投资能够拉动多大的GDP，或许更准确了。 

绩效管理之操作

仔细研究PPP绩效操作指引后，总的感受就是：PPP项目绩效操作别瞎干，要“有目标，有方法，有行动，有结果”。哟，这样就好理解了，那么，一一对应起来看看：

（一）绩效目标 （有目标）

我们知道绩效目标包括总体绩效目标 +年度绩效目标即可。

绩效目标的具体要求：指向明确、细化量化（定性+定量）、合理可行、物有所值。

（二）指标管理（有方法）

我们用一套什么样的方法来考核，就要落实到具体的指标上。单个指标要有指向性，要对应具体的数据，而指标之间也应有重要性的分级，这样便形成了一套指标的管理体系或者指标架构，称之为“PPP项目绩效指标体系”，包括绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法。

（三）绩效监管+绩效评价（有行动）

有了目标，有了方法，就要行动起来。怎么行动呢？简单总结就是“监测数据+评价数据”，官方称为“绩效监管+绩效评价”。我们详细展开说一下：

首先，关于绩效监管。

所谓“绩效监管”，便是按照已经制定的目标和方法来动态跟踪数据、监测和管理数据，为绩效评价提供最真实、有效，具备分析价值的数据，包括“日常绩效监控和定期绩效监控”。

再进一步分析，数据来源在哪里？在项目公司。数据提供的第一站便是要求项目公司按照制定好的指标（要素）提供每天的真实数据，这个过程称之为“日常绩效监控”，简称“报数据”。

对数据也是有要求的，除满足上述说的有范围、要真实外，也要整理归档清晰、编排合理，最好形成报告，定期汇总并定期汇报。（当然，数据汇总毕竟是一个苦活、累活，可以相对灵活一些，双方可以商量汇报时限，但到付费节点之前一定要有数据的。）

实施机构要定期看数据报告，觉得数据不错，归档留待“绩效评价”，觉得数据有问题，要提出批评建议，太出格，要编写《绩效监控报告》。这看数据的过程，就称之为“定期绩效监控”，可以是一月、一季度、半年一看，规定至少一年看一次。

其次，关于绩效评价。

“绩效评价”是行动的重点工作。既然是重点工作，那就要重点对待，下面就一起来拆解绩效评价工作。

第一步，要有一个行动方案，称之为“绩效评价工作方案”。行动方案，最好邀请专家来把把关（“评审”），至少在项目建设期（原则上应结合竣工验收结果开展一次绩效考核）、运营期的首次以及项目移交完成后邀请专家来把关绩效评价工作方案。

第二步，开始行动，称之为“组织实施绩效评价”。（没啥说的，但行动前要求至少提前5日通知项目公司）。

第三步，编制行动结果报告，称之为“编制绩效评价报告”。

第四步，把报告结论（强调结果，没有说一定要提供报告哟）告诉给项目公司和相关部门（我理解的不是主管部门和财政部门）。

第五步，项目公司可以就报告结论提交异议反馈。项目公司有异议的话，可以向实施机构解释说明；双方不能达成一致的，可以召开评审会。

第六步，把行动结果报告（是报告哟）“报送”给相关主管部门、财政部门复核。这里强调财政部门就“是否同意报告结论”的事宜要出具书面的复核意见的。

（四）绩效考核主体与范围

绩效管理工作至少涉及地方政府、实施机构（含主管部门）、财政部门以及项目公司（含社会资本）四方主体。

（四方主体如何明确分工，不妨把👇图放大看看）

绩效管理贯穿PPP项目全生命周期，范围包括政府付费、可行性缺口和使用者付费项目。对于政府付费、可行性缺口项目，政府支出与绩效评价结果完全挂钩；对于使用者付费项目则是根据绩效评价结果是否达标而通过给予奖励或要求承担违约责任来实现。

（五）结果应用（有结果）

前面提到了行动结果，称之为“PPP绩效评价结果”，那这个结果是什么呢？包括按效付费、落实整改、监督问责。这个结果，对各方都很重要，尤其对项目公司而言。

绩效管理之影响

第一，在项目识别、准备阶段，实施机构应重视绩效目标和绩效指标体系的设计工作，对实施方案中绩效考核章节有必要进行细化。

第二，在项目采购阶段，社会资本（项目公司）在合同谈判环节应重视绩效考核内容，宜主动把握对绩效指标体系合理化建议的机会。

第三，在项目执行阶段，虽然PPP工作重心移交至项目公司，但并不意味着实施机构工作量有所减少，对实施机构统筹PPP项目的能力依然有所要求。实施机构除负责日常监督外，仍应重视绩效考核工作，了解项目公司日常经营数据，编制考核工作方案和考核结果报告等。对项目公司而言，应重视指标数据的搜集、整理工作，重视绩效指标汇报，积极配合实施机构开展绩效考核和财政部门复核工作。

第四，财政部门统筹PPP项目绩效管理工作，负责制度建设、复核和指导具体绩效评价工作，完善项目库绩效考核数据，是决定绩效考核结论和按效付费的重要部门。除参与定期的绩效考核工作外，建议财政部门仍应对再评价工作和后评价的工作作出必要的准备。

第五，无论何种付费模式，都需开展绩效管理工作。（注意，使用者付费模式的PPP项目是参照执行哟。）

最后，可以看出，此次出台的PPP绩效操作指引属于原则性的安排，而各个绩效指标体系的建设和方案细化工作，还需要有一个沉淀的过程。当然，后续是否会结合着各个行业出具更具体的绩效考核指标，让我们拭目以待。

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