【美国研究】张亦珂：简析“为中产阶级服务的外交政策”——拜登政府的外交与对华战略新动向
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张亦珂：简析“为中产阶级服务的外交政策”——拜登政府的外交与对华战略新动向
作者：张亦珂，北京大学国际战略研究院研究助理来源：北京大学国际战略研究院微信平台编辑：周悦简析“为中产阶级服务的外交政策”——拜登政府的外交与对华战略新动向
张亦珂
北京大学国际战略研究院研究助理
自2016年共和党人特朗普当选美国总统以来，面对国内不断加深的经济不平等与政治极化，美国政策界、特别是败选的民主党人开始深入反思如何维护在全球化进程中利益受损的中产阶级利益，以求弥合社会撕裂。在众多尝试之中，最值得关注的当属美国知名智库卡内基国际和平基金会在2018年至2020年所做的、关于美国外交政策对国内中产阶级利益影响的系列研究。卡内基的跨党派研究团队在两年时间里与当地的州立大学合作，在俄亥俄、科罗拉多、内布拉斯加三个州进行了深入的走访与调研，最终成果便是赶在2020年美国大选前发布的题为《让美国外交政策更好地为中产阶级服务》（Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class）的研究报告。
考虑到“为中产阶级服务的外交政策”是拜登竞选政纲中的核心内容，这份报告在某种程度上就是美国外交进行体系性改革的“行动指南”。随着拜登上台，该研究团队的多名成员进入政府担任要职，报告中的许多政策建议都很有可能走向实践。本文将剖析这一报告的主要内容，分析其落实前景及对拜登政府对华政策的影响，进而思考中方的应对之策。
该报告开宗明义地指出，外交与内政的分野本身就是虚构的。在全球化时代，国际形势的变化将无可避免地影响美国国内从宏观经济到百姓日常生活的方方面面。因此，美国的外交政策必须要从包括工人与中产阶级在内的普通民众的利益出发，整合运用各类政策工具。具体来看，报告围绕三个核心论点提出了涉及经济外交、财政、贸易、监管、投资等方面的一揽子政策建议。
第一，报告指出，美国的对外经济政策要摆脱特朗普政府“美国优先”政策中以贸易及制造业为主的狭隘视角，转而从跨行业、多层面的视角进行整体谋划。报告认为，美国应在财政供给方面吸取2008年金融危机的教训，为主要市场提供充足且持续的流动性与信用增长，重新激活G20等现有机制，以协调国际合作。在贸易方面，报告建议美国应当完成对国际贸易执法工具的“现代化”变革，使企业能够更加便利地申请执法，采取直接措施减轻小企业的诉讼成本。同时，报告认为，国会应当审查总统单方面提高关税的法律授权，以回应国家安全方面的关切；美国政府应当在国家经济委员会设立一个协调贸易政策执行的职位；以及美国应当给出一套“务实的方案”来处理世界贸易组织改革的问题。
第二，报告强调要妥善处理国际经济政策的分配效应。落实到监管政策上，美国应当寻求跨国协议来弥补当前不同执法区域间的监管漏洞，以解决税务、市场竞争、劳动保障、环境等方面的责任分配均衡问题。其中，关键措施有三条：（1）解决海外避税天堂问题；（2）加强对大企业不当市场行为的监管，以帮助中小企业；（3）通过贸易协定来推行劳动权益保障、环境生态保护等方面的规范。此外，在资源引导方面，联邦政府应：（1）制定一套完整的“国家竞争力战略”，以更好地分配政府资源，并充分发挥联邦政府的作用；（2）将现有的“选择美国”（SelectUSA）招商项目扩大为“投资美国”（InvestUSA），引导国内外公司为地方居民提供职业训练、分享运营经验，帮助地方企业融入全球供应链、提升环境可持续性及改善社区卫生健康条件；（3）全面加强对中小企业的支持，并在政府内部建立常设机构，以加强对贸易促进活动的协调。
第三，报告强调要摈弃美国外交政策中过时的组织原则，通过机制改革来实现外交、国防、经济安全化三角联动。报告认为，美国政府应：（1）通过增加两到三成的外交经费来促进国务院、国际开发署等机构的工作，并培养更多有能力的外交人员前往国际组织任职，以保护美国在全球发展中的利益；（2）打造一个更加多元化的外交团队，吸纳更多来自不同社会、经济及族裔背景的人才，将更广泛的利益相关方吸纳到外交政策制定过程中；（3）通过国际政策协调、改善与盟友的关系来降低数字风险，建议美国认真考虑建立一个新的国际组织来管控潜在的数字风险，共同应对数字监控；（4）通过加强战略预警系统及情报支持来保护美国的国家安全，并可考虑建立一个国家级信息融合机构；（5）通过保护供应链关键环节来提升经济安全，使用出口管制、外国投资审查、牌照审查、针对性制裁等防卫性经济工具来保持美国的科技创新优势。
总体而言，相比美国以往的经济外交战略，“为中产阶级服务的外交政策”不仅在政策目标上有新阐释，在政策工具的选择上也较为务实。比如，所谓的“国家竞争力战略”其实就是在变相推行产业政策。此外，该政策也力求就美国外交政策的未来凝聚一套新的政治共识。正如报告引言中所写到的，这一系列政策建议提供了一个“重建信任的蓝图”——不仅是美国民众对外交政治精英的信任，更是世界其它国家及盟友对美国的信任。
在美国当前的政治氛围下，“中美竞争”已几乎成为美国所有内政、外交战略绕不开的大背景。而在“为中产阶级服务的外交政策”中，中美战略竞争也被放到了相当中心的位置，且特意强调了“多面向”对华方针的重要性，并着重突出了三个层面：
第一，在外交及国际经济政策层面，美国应主导并协调全球经济复苏，并在保护经济自由度的基础上通过多边协作来遏制中国的影响力。具体来说，拜登政府将联合盟友与贸易伙伴,以应对中国在数字领域带来的挑战、回应国家主导的产业政策，并支持发展中国家寻求替代中国的选项。
第二，在国家安全领域，美国应当保持对国防事业的健康投入，以减缓中国在亚太地区的“扩张”。美国政府应当重新规划部分防务经费的使用，将之投入到战略产业及关键人才的培养上，以应对中国在科技领域的快速发展。报告还认为，在中美竞争的关键领域加大投资可为美国中产阶级在网络安全、防务制造、可持续能源、公共卫生等领域创造更多工作机会。
第三，在经济安全层面，美国应当对抗中国的“不公平贸易措施”，主动地保护美国的创新优势和知识产权，同时减少在关键物资上对中国供应商的依赖。另外，报告还特别指出，美国必须要在同中国的科技竞争中做出更好的战略规划，通过与盟友在科技方面的合作来抗衡中国。
与此同时，报告也认为美国需要在其它领域内创造能与中国互利交往的空间。在被调研的三个州中，绝大部分受访者表示，美国应当反制中国的“不公平措施”，并加大本土投资以同中国竞争。但是，受访者也普遍对中国持较为务实的态度，且并不倾向于将地缘政治对抗视为美国外交政策的基本原则。而该报告及其研究团队成员以前也曾指出，美国应当明确认识到自己改变其它国家和社会的能力是有限的。然而，考虑到新冠肺炎疫情暴发后美国社会中不断增加的对华敌视情绪，这些较为务实的对华战略判断能否顶住政治压力，尚存在不确定性。
“为中产阶级服务的外交政策”倡导的是一场对美国外交理念的变革，而拜登政府的人事安排则为推动这一变革提供了可能。研究团队的牵头人萨尔曼·艾哈迈德（Salman Ahmed）获任国务院政策规划办公室主任，团队主要成员杰克·沙利文（Jake Sullivan）获任国家安全顾问，项目的主要支持者、原卡内基国际和平基金会主席威廉·伯恩斯（William J. Burns）获任中央情报局局长。此外，民主党重要外交智囊、前国家安全顾问苏珊·赖斯（Susan Rice）获任白宫国内政策委员会主任。对赖斯的任命虽令部分政治观察家们感到意外，但其实符合了该报告中“打通内政外交界线”的政策建议。伴随着国家经济委员会主任布莱恩·迪斯（Brian Deese）、美国贸易代表戴琦（Katherine Tai）等相关提名的确认，报告中的众多跨机构合作措施也有望得到落实。
2021年1月25日，拜登在其上任的第一周就签署了名为《确保未来由美国工人在美国制造》的行政令，旨在确保联邦政府的采购与经济援助项目优先选择国内供应商及制造商。这一行政命令或许可以维护美国中产阶级的利益，但却并不是上述报告中的政策建议，而更多的是对特朗普政府“美国优先”政策的一种回应与变相延续。就像报告中所承认的那样，这一系列政策建议的实际效果，即能否真正造福美国的中产阶级，其实是难以进行衡量和验证的。除了打出“美国制造”的经济民族主义牌，以及就业岗位数量等基本指标，很难有显著的方式来展现政策成果。
由此看来，拜登政府的外交政策虽然在表面上回归了美国传统的“开明利己主义”（enlightened self-interest）路线，但在具体政策实行、特别是在经济外交举措上依然有陷入民族主义、多数主义、甚至是民粹主义陷阱的风险。如果不能有效维系全球公共利益、特定阶级利益及美国国家利益三者之间的平衡，再加上当前经济安全化及供应链政治化趋势仍在不断深化，那么“为中产阶级服务的外交政策”就有可能成为损害全球利益的保护主义政策与地缘政治的工具。
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