【美国研究】林红：“达尔之问”的再讨论-经济不平等与美国的再分配困境

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林红：“达尔之问”的再讨论-经济不平等与美国的再分配困境

作者：林红，中国人民大学国际关系学院教授来源：《美国研究》202102；国关国政外交学人微信公众平台编辑微信平台编辑：周悦

【关键词】 美国政治 经济不平等 再分配 “达尔之问”贫富差距 “美国梦”

内容提要

21世纪的美国有着高度发达和极度不平等的两副面孔，这使得罗伯特·达尔关于“谁在真正统治”的质问有着继续讨论的意义。20世纪的美国经历了两次经济不平等的高峰，在两次高峰之间，激进的再分配政策将美国带入福利国家行列，缩减了贫富差距并造就了“中产阶级美国”。然而，进入21世纪以来，美国的经济不平等空前严重，财富高度集中，收入差距扩大，而通过再分配纠正不平等则困难重重，企业高管与普通劳动者之间出现巨大的薪酬差，无论是削减高管薪酬还是提高最低工资都极具争议；提高累进所得税率与减免企业税等决策之间充满利益博弈，折射出经济增长与分配正义的艰难平衡。在自由价值、资本逻辑和政党利益等因素的影响下，美国的再分配机制未能发挥纠正不平等的应有作用，反而助长了富裕阶层通过控制财富来主导政治过程。

引 言

在人类文明进程中，不平等是一种古老而深刻的体验，围绕不平等的政治经济斗争从来都是尖锐的、残酷的甚至血腥的，见诸各国历史上无数的运动、战争与革命。美国的不平等经历之引人注目，既源于历史上印第安人、黑人的坎坷命运，也在于当前高度发达与极端不平等现象的奇异共生。早在立国之初，“人人生而平等”作为共和主义的核心价值被写进了美国的建国文献和国家神话里，成为推动美国进步发展的历史动力。然而，在此后近250年的国家历史中，美国却成长为一个有着两副不同面孔的自由民主“典范国家”,一方面，它是世界上最富裕、最发达和最有创新性的资本主义国家；另一方面，它又是发达国家中经济不平等问题最突出的国家，美国不仅财富集中最严重，贫困率、婴儿死亡率、自杀率和艾滋病感染率也是最高。

一直以来，这样一个极具冲突性的双面美国是社会科学家们深感困惑并竭力探求的对象。美国社会活动家、经济学家亨利·乔治(Henry George)早在19世纪80年代就已经对美国的“进步与贫困”现象进行了深入观察，他认为在美国这个物质进步已经达到相当程度的国家，在最巨大的丰足中到处可见赤贫，很难说是局部的原因。20世纪以来，乔治提出的问题被学者不断讨论，形成了政治学、经济学和社会学等方面数量惊人、影响深远的研究成果。匈牙利经济史学家卡尔·波兰尼(Karl Polany)的经典之作《大转型：我们时代的政治与经济起源》从整个欧洲文明的角度揭示了自我调适的自由市场的内在缺陷，预言了市场经济对人、自然、生产组织的严重破坏及其悲剧性社会后果和国家干预的必要性，2对于分析21世纪的美国有重要的参考价值。美国政治哲学家迈克尔·桑德尔(Michael J. Sandel)从政治哲学的角度讨论了经济与德行、自由劳动与工资劳动、进步主义、自由主义与凯恩斯革命等重要议题，认为美国的福利国家在政治上是脆弱的，从进步主义时代到新政，再到“伟大社会”,美国的国家化计划只取得了部分成功。3美国政治学家罗伯特·达尔(Robert A. Dahl)的理论兴趣在于政治平等、经济民主等议题，他将平等权视为政治参与必须拥有的政治资源，认为一个发达民主国家的政治不平等是由经济资源、地位和机会，以及知识、信息和认知能力方面的分配造成的。4哈佛大学哲学系教授托马斯·斯坎伦(Thomas M. Scanlon)对收入不平等、地位不平等以及程序公平、实质机会等问题进行了哲学讨论，认为再分配政策可以在很大程度上满足平等关切的需要。5

在经济学领域，经济不平等背后的市场失灵、政府失灵、体制不平等、竞争不公平等议题更受关注，在社会选择理论、福利经济学和分配伦理学方面有杰出贡献的诺贝尔经济学奖获得者、经济学家阿马蒂亚·森(Amartya Sen)提出了关于不平等问题的著名观点，他认为不平等导致的阶层分化越来越被现代社会所不容，但解决该问题还是要从如何测度不平等开始。6另一位诺贝尔经济学奖获得者、美国哥伦比亚大学教授约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)反思了市场与政治的关系，认为市场并没有发挥应有的作用，政治体制也没有纠正市场失灵，经济体制和政治体制的不公平造成了繁荣的脆弱性和难以避免的掠夺行为。72008年金融危机发生后，法国经济学家托马斯·皮凯蒂(Thomas Piketty)提出了一个备受关注的激进观点，即在资本回报率高于经济增长率的当代，贫富不均是资本主义固有的东西，要彻底铲除严重的经济不平等现象，就要在全球范围内对富人征收累进税以保护民主社会。8美国西北大学社会学教授莫妮卡·普拉萨德(Monica Prasad)则试图回到乔治的主题，她讨论了美式富足与贫困的悖论，认为美国政府干预的传统由来已久且非常强大，但仍然没能遏制居高不下的贫困率。9显然，关于不平等问题的规范研究和经验研究远不止上述这些，关于美国的高度发达与极端不平等的学术讨论从来没有停止，相关学术成果可谓汗牛充栋。10然而，丰富的学术成果并不意味着这一问题的讨论可以终结，由于问题本身的极端复杂与长期未解，继续讨论的意义显而易见。2008年以来，随着金融危机、茶党运动、占领华尔街运动的相继发生，以及伯尼·桑德斯的民主社会主义和特朗普的极端保守主义对美国思想市场的分化，美国在平等问题上的内在矛盾性引起了更广泛的关注和讨论，著名的“达尔之问”也有了继续讨论的必要。早在1961年，罗伯特·达尔曾如此质问：在一个成年人几乎均可参与选举，但知识、财富、社会地位、担任政府官职的机会以及其他资源都不平等分配的政治系统中，到底是谁在进行统治?11是的，到底是谁在统治?在美国的选举政治已蜕变为财阀政治的事实面前，答案清晰明确。然而，如果不是人民在真正统治，如何理解当今美国的民主政治?一个如此富裕的国家，为何存在如此严重的不平等问题?而美国人引以为傲的政治平等、机会平等在经济不平等的重压下所剩几何?为了思考和解答这些问题，本文将聚焦当前美国的经济不平等现象及其纠正，侧重从高管薪酬与最低工资、高额累进税与减税政策的冲突现象中探讨美国收入分配政策、税收政策的内在矛盾及其背后的利益斗争，从而解释美国在纠正不平等问题上是如何陷入再分配困境的。美国的不平等现象存在已久，历史资料丰富，本文以近40年来体现美国经济社会变迁的文献资料为论证依据，包括2008年尤其是2016年以来关于美国的财富分配、福利保障、累进税和税改等方面的数据和文献，以历史分析和制度分析为方法论原则，运用定性研究和定量描述的具体方法，解析美国的不平等现象及其背后的再分配之争。希望本文的研究有助于探寻当前美国右翼民粹主义的复兴根源和自由民主的真实面相。

120世纪以来美国的两次不平等高峰

在美国社会中，“美国梦”是一个关于机会平等的信念，它曾经鼓励无数美国人努力奋斗争取成功。在美国人的传统观念中，他们相信“我们所有人都生而平等，之后则要看我们自己了”,在“生而平等”的信仰面前，许多美国人视经济不平等为自然和不可拒绝之事，相信“物质生活的不平等，可以通过两条途径缓解：其一，起点上的机会平等；其二，排除物质差别的公民完全平等”。12因此，“整体上，美国人更不在乎不平等——明显的贫富差距——但更在乎机会和成就：人民进步了吗?”13虽然平等价值始终是官方意识形态的重要构成，但是经济机会和自力更生受到更大的推崇，哈佛大学政府学教授詹妮弗·霍克希尔德(Jennifer L. Hochschild)认为美国人把政治自由定义为严格的平等，但把经济自由定义为拥有变成不平等的平等机会。14在美国人的自由观念中，财富上的某种不平等是刺激经济发展的合理现象，不平等来自个人自由的合法运用，试图减少不平等被认为是对这些自由的不正当干涉。

然而，这种对自由的传统信念受到了日益严重的经济不平等的重击。在美国历史上，不平等是资本主义发展和财富集中过程的必然产物，但是19世纪末以来，美国的不平等状况已经大大超出了许多人认为合理或道德上可以接受的范围。皮凯蒂概括了美国财富集中的四个历史阶段，揭示了不平等在美国的演变轨迹：(1)19 世纪末至1910 年，资本主义的繁荣带来惊人的财富集中问题，最富有的10%的人群占有总财富的80%,其中最富有的1%人群占有总财富的45%;(2)1910 年～1950 年，政府开始倡导对高额财富征收高额累进税、对高收入征收累进所得税，财富不平等程序逐步下降；(3)1950 年～1980 年，贫富差距继续得到控制，最富有的1%人群的财富比重降到30%左右，穷人和富人都分享了经济增长的收益，家庭实际收入都增加了一倍；(4)1980 年以后，美国贫富差距再次扩大并接近第一阶段的严重程度。15如将前10%人口的收入(区别于财富占有)在国民收入中的占比数据作为依据，把这四个阶段串联起来，便形成一幅经典的反映美国经济不平等变化轨迹的U形曲线(见图1)。16

在美国的这部财富集中史中，可以看到第一个经济不平等高峰期出现在19世纪后半叶到20世纪初，这一时期又被称为美国的“镀金时代”(the Gilded Age, 1865～1913),是美国从自由资本主义开始向垄断资本主义过渡的高速发展时期，垄断资本通过银行、铁路、机器制造等行业控制国家政策，大量财富开始积聚在少数的资本家和大财团手中，伴生的政治腐败如政党分赃和裙带主义十分严重，在此背景下，深受其害的西部和南部农场主愤而发动了美国的第一次民粹主义运动——人民党运动。这场运动不仅开启了美国的“进步时代”(the Progressive Era, 1880～1920),也将反不平等的民粹主义诉求镶嵌进20世纪美国的社会运动史。进入20世纪后，随着“咆哮的20年代”(the Roaring Twenties, 1920～1929)17的到来，在高速发展的工业化浪潮中，美国继续深陷严重的经济不平等和政治腐败之中，根据美国社会学教授罗伯特·普洛特尼克(Robert D. Plotnick)等学者的推算，美国基于家庭收入的基尼系数在1913年～1939年间的绝大多数年份处在危险的0.57以上，18极端严重的经济不平等最后演化为1929年的经济大危机。为了应对经济危机，“罗斯福新政”在20世纪30年代开启了再分配、政府干预和福利国家等激进政策在美国的首次实践，并在第二次世界大战的背景下，引入诸如工会化、政府干预私人部门工资的制定和高度累进的收入和财富税等关键的平等化机制。19由于战争和新政的影响，美国在1939年～1949年间进入了所谓“收入大压缩”时期，20经济不平等现象大大缓解。第二次世界大战后，美国的收入差距继续缩小，不平等问题有所缓解，并在20世纪60年代获得了最强劲的政策动力，1965年约翰逊总统推出“伟大社会”计划及其“向贫困宣战”施政纲领，延续了罗斯福政府在1935年出台的《社会保障法案》(Social Security Act)的福利制度导向。就结果而言，“1947年～1973年，收入排在全国前20%的人收入增长了84.8%,广义的中产阶级(即收入排全国前60%)收入增长了99.4%,低收入者的收入水平增长最快，达到116.1%。”21这20年间，美国的收入和财富分配差距大幅收窄，中等收入阶层扩大，贫困家庭越来越少，“中产阶级美国”开始形成。新凯恩斯主义学派代表、美国经济学家保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)认为，“中产阶级美国”之所以出现，在于支持平等、强势工会和累进税的社会准则维持了一代人的时间。22正是由于“镀金时代”和“咆哮的20年代”的极端不平等，引发了“进步时代” “新政时期”(the New Deal, 1933～1939)和“大压缩时代”(the Great Compression, 1939～1949)的制度变革，使得美国成为某种程度的福利国家。
美国的第二个经济不平等高峰期开始于新自由主义主导经济全球化之后，其顶峰时期大约是2008年金融危机到2011年“占领华尔街”运动期间。美国政经评论家凯文·菲利普斯(Kevin Philips)认为最近30年的美国与之前的资本主义全盛时期的“镀金时代 ”和“咆哮的20年代”在经济和政治上有着种种相似之处，如经济上的“生意兴隆，企业家主义的盛行和自由企业的成就斐然”和“财富集中、经济极化和不平等水平的不断提高”,政治上的“保守主义政治和意识形态”“对政府的怀疑主义”和“税收减少或免除，特别是对大企业、个人所得或遗产”等方面。23这些相似的政治经济条件，既创造了自由资本主义的经济繁荣和巨大的社会财富，又导致了同样严重的经济不平等问题。普林斯顿大学政治学教授拉里·巴特尔斯(Larry M. Bartels)把经济不平等大幅升级而资本主义经济飞速发展的过去30年称为“新镀金时代”,暗示美国在财富分配和社会平等问题上正在倒退回“镀金时代”,他认为在这个新的不平等时代里，一种最具美国特色的现象是高度发达与高度不平等的同时存在，“美国工人忍受着对工资的压榨、福利的损失和工作保障的缩水，但他们确实比乌干达和秘鲁的工人更为富裕”。24 从数据来看，在收入差距方面，美国的收入差距在2007年金融危机前已呈爆发式上升，美国收入前10%的人群在国民收入中的占比重新达到了20世纪初期的水平，为45%～50%,比20世纪40～70年代要高出10个百分点，到了2012年，国民收入的52%掌握在10%的人手里，达到了历史高点。在财富差距方面，20世纪美国财富集中度的下降非常有限，进入21世纪后，前10%人群的财富比重从80%只降到70%,2010年，前10%人群的财富比重超过了70%,前1%人群的财富比重接近35%,25到了2016年，收入分布前20%人群拥有77%的家庭财富，是中产阶级的三倍多。在基尼系数方面，美国的不平等指数从1970年的0.41上升到2011年的0.52,远远超过了警戒线，26而在特朗普执政的2017年和2018年，美国的基尼系数仍高达0.482和0.485。
当前美国的不平等问题的严重程度可与“镀金时代”和“咆哮的20年代”相提并论，但是它又具有新自由主义和经济全球化的当代特色，这是因为社会资本回报率远高于劳动回报率以及平均的实际经济增长率。克鲁格曼认为政府应为严重的经济不平等负主要责任，因为“从1980年以来，美国政府的政策都以牺牲工人家庭为代价，始终如一地偏袒富人。……从偏袒富人的减税到惩罚背运者的破产‘改革’,几乎每项国内政策似乎都意在加快我们退向强盗资本家时代的步伐”。27经过近40年的发展，美国不仅成了一个注重劳动创新收入的“超级明星社会”,制造了前所未有的劳动收入差距，更成为一个靠财富继承翻滚资本雪球的“超级世袭社会”,财富分配正以无可阻挡的惯性集中于富人阶层。

2不平等的纠正与美国的再非配问题

经济增长与社会稳定的兼得依赖于市场机制与政府干预在经济中的恰当运用，初次分配中资本收益超过劳动报酬，会造成不公平的收入分配，扩大贫富差距。为了保障公平，现代国家大都通过公共财政，包括税收、转移支付和政府支出等手段进行收入再分配。在美国，不平等从来都不是一个关于收入分配的单纯的经济问题，而是一个结构性的棘手的政治问题。关于不平等的纠正，是否需要和需要多少政府的干预?自由主义者和平等主义者有不同的答案。美国是一个以自由民主为价值基础的经济发达国家，对政府的不信任和反对政府干预社会经济，这样的观念传统在立国之初就建立了，个人主义至上的观念决定了政治自由的追求在很多时候超越了经济平等的追求。美国的自由主义者主张以市场机制自发调节收入分配的差距，反对过多的政府干预、反对过多剥夺富有阶层和过多的福利与公共支出。从20世纪80年代起，罗斯福新政和约翰逊“伟大社会”计划所进行的福利国家实践最终被主张减税和减少公共开支的里根经济学取代，从这一时期起，经济不平等扭曲政治过程的状况开始出现并持续加剧。根据达尔1982年的说法，“在美国成为福利国家半个世纪之后……财富和收入的税后分配仍然高度不平等”,28在21世纪的今天，美国成为福利国家已经超过了四分之三个世纪之后，这种分配甚至更不平等了。
达尔认为民主国家的重要特征之一是政府不断地对政治上应一视同仁的民众的选择做出响应。29响应不足或者响应不公都会造成民主的危机，因为“变化中的不平等有可能与政府所作响应的不平等有关。”30极端贫困和严重的不平等常常是贫穷阶层产生不满的根源，他们无力自救，无法改变现状，所以寄希望于政府的回应与干预。美国政治学家弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)认为“如果没有广泛的共享，经济增长本身不足以创造民主的稳定”,31而要实现广泛的共享，靠的不是富人的慈善之举，而是政府回应弱势群体需求的政策与机制，没有公共政策的主导，经济不平等很难“自愈”。根据一项对经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)国家的研究，在最贫穷群体的税后收入中，公共服务的价值占了大约76%,而由公共服务提供的收入补偿一般意义上可以减轻收入不平等的20%左右；相对来看，在富裕群体中，公共服务仅占他们税后收入的14%。32这种对比表明穷人比富人更加依赖公共福利与公共服务。在美国，富人群体逐渐退出公共生活、社区生活已成为一种趋势，这导致实现民主政治的社会资本大大减少。美国历史学家沃尔特·沙伊德尔(Walter Scheidel)认为，虽然近年来大多数经合组织成员国的再分配规模增加了，但是税收和转移支付没有跟上日益增长的市场收入不平等的步伐，而且自20世纪90年代以来，再分配作为一种平等化手段已经变得不那么有效了。33
任何一个政府都需要一定程度的再分配政策来积累公共资源、维持公共机构的运转和应对市场分配的不平等，因为“政府在调节因市场驱动型就业增长而造成的收入不平等方面，以及在集中资源应对风险方面， 有着非常重要的作用。”34一般来说，再分配政策的激进程度对应于经济不平等的严重程度，对于民众来说，不平等越严重，受影响的贫穷群体规模就越大，不满就越强烈，要求再分配的呼声就越高；而对政府来说，再分配则是一种回应民众的常规方式。不同的政治体制会有不同的再分配政策，反映不同的政府执政理念和执政能力，也折射不同的阶级阶层关系和财富分配情况。在选举主导的政治生态中，“受制于贫穷阶层的选票，选举越是具有竞争性，政府越是倾向于大规模的再分配政策”。35
美国是自由市场和政府控制的混合体，这使得累进税、遗产税、最低工资、社会保险和平价医疗等再分配政策无论如何调整，无论宽松或强化，都会引起激烈的政治讨论。霍克希尔德认为，涉及分配正义问题的美国民意存在着模棱两可和互相矛盾之处，它们部分显示了与经济和政治“分场竞技”相联系的、相互冲突的“需求和回报模式”,也就是说，当美国人把再分配视为一个经济问题时，他们主张差异化原则并对再分配持反对态度。当他们把再分配视为一个政治问题时，他们主张平等原则并时而会支持再分配。36因此，美国人反对再分配通常基于经济性或社会性的理由，比如认为再分配会造成社会财富的浪费，会造成穷人的慵懒和不思上进，会打击富人的积极性、增加他们的负担进而拖累经济增长，最终对穷人不利等。37加州大学的心理学和社会学教授威廉·多姆霍夫(William Domhoff)认为美国富裕阶层对于联邦政府通过以下方式来资助普通老百姓十分警觉：(1)为失业者创造由政府提供薪水的工作；(2)提供使更多人受益的医疗、失业保险和社会保障；(3)帮助雇员在工作场所获得更多的权利和保护；(4)支持雇员组建工会的努力。38在赞成再分配的人那里，理由则常常是政治性的和道义性的，支持提高穷人的幸福水平的人不会反对再分配，他们认为把资源从富人手中再分配给穷人，可以让穷人过得更好，而对富人的福祉造成的代价相对较小。39无论是反对或是赞成，再分配政策一直扮演着调节美国政治和经济生活的角色。
经济全球化为美国带来了巨大的社会财富，当这些财富的分配日益集中于少数人手中，如超过50%的国民收入集中在前10%的人群手中时，福利国家政策在美国的作用已大大减弱甚至颠倒，通过税收进行再分配的意义已被改变，“这种曾经意味着向富人收税来帮助社会中较为贫困的人的政策，在今天却反了过来”。40里根政府的减税政策重新扩大了已有所收窄的收入鸿沟，而在2017年经济全球化衰退的大背景下，特朗普的减税改革全面支持大企业、大富豪，年收入2000 万美元的顶级富裕家庭的税率不升反降。事实表明，过去30多年间，由于左翼力量和工会不断衰微，美国中下层的福利状况严重下滑，“美国的福利制度在发达国家中，不论是以政府福利开支比例、福利待遇，还是覆盖人群范围来论，都居于末位。”41美国劳动者的最低工资水平虽有提高，但实际价值却下降了约40%;而美国医疗保障制度改革艰难，始终无法真正惠及广大中下层民众，奥巴马的全民医保政策即使向企业集团做出了重大让步也未能顺利实施，最终竟不了了之。
经济不平等加剧和公共政策的亲富人取向加重了中下层民众的被剥夺感和再贫困化。2019年2月，主张民主社会主义的桑德斯宣布参选2020年的民主党总统候选人，重申了他在《我们的革命》一书中的竞选口号——“美国梦已经成为噩梦”“社会主义不需要贫困阶级”。桑德斯指出，今天美国的财富总量达到了88万亿美元，但是仍有4310万人生活在贫困中，占美国总人口的13.5%,而从1999年到2014年，贫困的中年白人的死亡率竟然上升了约10%。42这些贫困人口构成了美国的底层社会，构成了“另一个美国”,用美国左翼社会活动家、社会主义泰斗迈克尔·哈林顿(Michael Harrington)的话来说，他们是“那些生活水平在道德选择之下的人，他们深陷贫困，侈谈自由选择”,43由于无法自救，难以自力更生，他们只能依赖政府的帮助。那些因为金融危机、制造业萎缩而生活境遇下降的中产阶级、蓝领劳工虽无绝对贫困的威胁，但是由于向上流动的停滞，与社会上层的距离日益扩大，反过来与底层产生了更多的共鸣，他们支持温和的再分配主张。显而易见，经济地位影响着人们对再分配的态度，越窘迫困顿，渴望的再分配就越多，这些渴望再分配的中下层和底层群体提供了支持高累进税及其他激进再分配政策的社会动力。

3美国高管薪酬与最低工资之争

经济不平等的衡量有很多种指标，如基尼系数、最高收入份额、资本与劳动收入占比、财富增速和税后收入增长等，都可以衡量相对不平等的变化情况。从现象上看，近40年来，西方社会在金融领域的发展规模和盈利能力大大增长，资本回报率在提高，由资本运作和遗产继承而积累的财富不断增加。在经济增长至上的背景下，美国国内亟待政策回应的劳动报酬问题引发了激烈的争论，集中体现在高管与工人的薪酬差距方面。
2011年，美国的“占领华尔街”运动首次将“1% vs. 99%”的贫富对立关系凸显出来，随之华尔街金融高管、大企业高管的天价薪酬问题引发全社会讨论。“据统计，2015年美国大公司首席执行官薪酬上涨了4.5%,加薪值超过了普通美国劳动者薪酬的10倍，标普500指数成分股涵盖的公司中，首席执行官的薪酬中位数为1080万美元，而2015年美国全职工人一周薪水的中位数是809美元。”442016年，桑德斯在参加民主党总统候选人初选时明确提出要提高最低工资的竞选主张，引发了对底层民众劳动报酬问题的关注，许多中下层民众控诉“1%”的人从政府那里获得特别照顾和不当得利，而“99%”的人则被疏于照顾。高管薪酬和最低工资应该是多少，本质来讲是企业行为，在自由市场机制下不属于公共政策管辖范畴，但因为涉及分配公平问题，政府有责任干预，通常的方式是通过税制调节，或将限定的最低工资纳入福利保障的范围。收入不平等的一端是最高收入问题。第二次世界大战结束后的大约30年间，美国的经济不平等矛盾相对缓和，收入分配相对平衡，根据米歇尔和戴维斯等人2015年的研究报告(见表1),1965年，在美国最大的350家公司中，高层管理者的平均薪酬是公司普通员工平均薪酬的20倍而已(即20∶1)。但是，新自由主义的经济全球化启动之后，收入差距迅速扩大，2000年达到了376∶1的高峰，到了2014年，虽然历经金融危机、占领华尔街运动的打击和奥巴马政府的宏观调控，这个比例仍然保持在303∶1左右，远高于第二次世界大战后的任何时期。在收入增速方面，贫富差距同样巨大，“从1978年到2014年，经过通货膨胀调整后，高管的薪酬增长了997%,几乎是股市增长的两倍，远远高于同期普通员工年薪的缓慢增长，因为后者只增长了10.9%”(见表2),45这意味着总收入增量的绝大部分被企业高管拿走了。沃尔特·沙伊德尔也提供了历史数据，“在美国，1979～2007年间市场收入增长的60%被1%的顶层群体吸收，而总增长中仅有9%的收入落入90%的底层手中”。46如此程度的收入不平等是令人不安的，许多民众相信惊人的高管薪酬是政府放松管制造成的，要求政府更有效地管控高管薪酬或增加最低工资，在公共政策上进行干预。
斯坎伦认为近年来美国在收入分配上的不平等表现在两个重要方面，一是高管与工人之间的收入不平等；二是金融从业人员的收入增长，后者明显涉及政府对银行和其他金融机构的监管问题。47如上所论，企业薪酬由市场力量决定，或者说“股东决定薪酬”,关于高管天价薪酬的合理性解释着眼于资本和市场的选择，但是，在经济不平等的批评者看来，天价薪酬的正当性在伦理和政治层面无法证明。从伦理层面看，批评者认为企业高管的高收入本质上是坏的，因为它客观上增加了不平等，相对于普通劳动者增长缓慢甚至不断缩水的低收入，高收入本身不能证明其社会或道德的正当性，更何况这些高管获取的是超过自身价值的收入。皮凯蒂认为，那些有权决定薪酬的人天然拥有对自己慷慨的动机，或者至少会对自己的边际生产率给出过度乐观的估计，但是“任何一家公司的运营都很难与其所在国家的主流社会规范相背。”48再从政治层面看，20世纪80年代里根政府实施减税政策以来，美国最高收入者的边际税率已经大为降低，减税政策削弱了政府满足平等关切和实质机会的动机与能力。斯坎伦认为，为了减少不平等的负面后果，对最高收入者征收高边际税率是合理的，因为这样做可以减少高收入对政治制度的公正性所造成的影响。49累进所得税或高边际税率本身是一种基于平等主义理由的再分配政策，是政府进行经济管制、有效纠正经济不平等的重要手段。
收入不平等的另一端是最低工资问题。这一问题在经济上看也是市场力量主导的结果，一个企业愿意提供什么样的最低工资，一个普通劳动者愿意接受什么样的最低工资，似乎不是政府管得了的事，但是同样因为涉及分配正义的伦理和政治，对最低工资进行立法是政府福利制度的重要构成，也是政府干预并纠正不平等的重要手段。2007年5月，美国国会两院均以压倒性的多数，通过了《公平最低工资法》(Fair Minimum Wage Act),规定未来三年中每年增加70美分，将联邦最低工资从每小时的5.15美元，提高到每小时7.25美元，根据持自由主义立场的经济政策研究所(Economic Policy Institute)的估计，约有530万名工人将因此获益，另有720万人将间接受益于政策的“溢出效应”。50然而，这次最低工资政策的调整无助于从根本上提高贫穷劳动者的经济地位，它更像是长期下滑趋势中的一次孤立的暂停而已。美国劳动阶层的最低工资虽然在20世纪50～70年代有较大提升，但是进入20世纪80年代后却一路下跌，从最高的每小时10美元下降到该政策实施前的每小时5.15美元，不仅如此，20世纪70年代以来，最低工资的实际价值也降低了近45%之多。虽然保守派、共和党和企业方面强调最低工资立法可能给就业市场、企业发展带来负效应，但过去40多年来的所有民意调查都发现多数公众对政府提高最低工资是一贯赞成的，并且支持者与反对者的比例接近4∶1。巴特尔斯发现，“在所有调查中，只有两次发现了低于70%的支持率，大多数调查则出现了80%或更高的公众对提高最低工资的支持。”51表3以2006年为例，发现无论是最低工资增加到每小时6.45美元还是7.15美元，美国公众的支持率都高达80%以上。对于最低工资立法和提高最低工资，能够有如此高的公众支持度，理论上说政府在纠正不平等、保障普通民众福利方面应该大有作为，然而，最低工资问题实际上却成了美国政党竞争的博弈平台。具体说来，最低工资立法作为纠正经济不平等的重要政策工具，在美国政治中未能发挥应有功能，相反，围绕着最低工资问题形成了一种政党竞争和捍卫精英利益的政治，凸显了美国政治系统中精英群体关于延续或阻止政策变革的分歧。2007年的《公平最低工资法》在国会的通过被认为是民主党兑现2006年中期选举中竞选承诺的结果，为此，民主党全国委员会霍华德·迪安(Howard Dean)宣称，“正是因为民主党信守其承诺，美国的工人家庭今天将获得期待已久的工资增加”。52在美国的政党竞争中，倾向自由主义的民主党在政策上偏向中下层民众，主张扩张经济，增加国内项目的支出，提高最低工资；倾向保守主义的共和党在政策偏好上倾向富人，反对通货膨胀、反对减税、主张废止遗产税。民主党议员桑德斯在2016年和2019年两次宣布参加总统候选人的党内角逐，他主张全民医保、公立大学免费、提高最低工资和对富人征税，强调通过第四项即对富人征税来筹集前三项资金，实现提高民生、缩小两极分化的民主社会主义目标；而在最低工资方面，桑德斯主张应该提高到每小时15美元。图2揭示了在美国的不同族群中，女性、非洲裔和拉美裔劳动者中每小时工资低于15美元的人数都远多于所有劳动者的平均比例，而全体劳动者中42.4%的人每小时工资低于15美元，这正是桑德斯主张提高最低工资水平的依据，也是美国收入分配严重不均的证明。但是，桑德斯这种激进的竞选纲领在民主党党内和共和党那里都遭到了较大的抵制。桑德斯的反对者相信更高的最低工资会降低劳工需求的数量，对就业特别是青少年的就业有负面作用，他们认为政府通过立法的形式规定或提高最低工资，是一种恶劣的家长式的福利制度，“如果政府决定最低工资是多少，你就没办法决定根据你的利益而接受更低的工资”。53他们还认为美国较高的社会福利水平使得最低工资无论如何提高也缺乏吸引力，比如大约有35个州的现有福利待遇比最低工资还要高，甚至有13个州的福利待遇相当于每小时15美元以上，这在很大程度上成了部分失业民众不愿意工作的原因。福利待遇与最低工资之间的倒挂是福利政策的设计缺陷，加剧了贫困群体的福利依赖，更反映了提高最低工资的必要性。一项关于低收入单亲母亲的调查发现，这一群体中的多数人表示她们需要最低工资提高到现在的两倍，才能离开福利进入劳动力市场，“靠福利生活的单亲母亲明白，离开福利做低技能工作会让她们过得更差。”54围绕着最低工资问题发生的政治争论，一方面说明了美国政党政治的分裂实质上阻碍了经济不平等的纠正，另一方面说明了即使政府得到鼓励去为最低工资立法并试图提高它，但是要制定既能消灭剥削又不导致失业的特定工资标准是非常困难的。

4美国的高额累进税与减税改革之争

财富分配不均的不平等现象全球存在，近年来严重程度普遍增加，凸显了经济增长与经济平等之间的深刻矛盾。为了防止严重的经济不平等在政治领域引发对抗与危机，各国政府不同程度地强化了体现平等主义的再分配政策。其中，税收被认为是最有效的再分配政策，因为它可以最直接地体现国家通过向富人收税来帮助社会中较为贫困者的政治意图。皮凯蒂认为，“税收不是一个技术问题。它很大程度上是一个政治和哲学问题，也许是最重要的政治问题”,因为即使只是根据常识，人们也很清楚没有税收，“社会就没有共同命运，集体行动也就无从谈起”,55而不平等的纠正就更难以实现。人类历史上经历的税收制度改革，背后常常是一场场财政革命甚至政治剧变。税制改革在某种程度上可以作为经济不平等的解药，能够对收入分配起到平衡和调节作用，因为当最高收入者和最多财富拥有者被课以显著的更高税率时，即实行高额累进税时，收入不平等的分配结构会产生重要的反应。皮凯蒂在《21世纪资本论》的中文自序中再次强调他的基本观点，即高额累进税是减少贫富差距的一个有效措施，其作用体现在，其一，以最公平的方式为公共服务、社会保障和教育机构筹资；其二，缩小市场和私有财产制所带来的贫富差距，缓解收入和资产的过度集中；其三，使收入和资产变化透明化、公开化。56皮凯蒂的税制设想看起来有较明显的理想主义色彩，在现实中也有种种困难，但是在美国的福利国家历史上有过重要的实践。
历史上，高额累进税曾有效地调节了美国的经济不平等。早在20世纪“咆哮的20年代”,美国的10%顶层收入人群在国民收入总额中的占比已达到了惊人的45%～50%。在两次世界大战期间，美国和英国一起开始引领累进税的税制改革，创造了对过高收入和财产的没收性税收， 1933年罗斯福将最高所得税税率大幅提升到63%,1937年提升到79%,1942年的《胜利税法》(the Victory Tax Act)将最高税率提高到88%,从战后至20 世纪60 年代中期的20年间，美国的最高税率基本稳定在90%上下；在遗产税方面，从20世纪30 年代至20世纪80 年代的半个世纪中，美国对遗产继承征收了70% ～80%的高税率。57战争时期和战后重建时期的特殊需要为这些没收性的高额税收提供了条件，随着累进税制的实行，美国在一定程度上遏制了财富过度集中，将税收收入用于养老金、医疗保险、失业救济等福利领域，发挥了重要的再分配功能。作为结果，普通民众增加了对政府的信任，中产阶级发展壮大，经济增长也得以长期维持。
但是在20世纪80年代，累进税制的历史分水岭出现了。1980年，美国的最高税率跌回到70%左右，此后一路下跌。根据皮凯蒂的统计，从1980 年～2010 年，美国的税率下降到30% ～40% ,其中的1986年还出现了一个里根税改后的最低点——28%。由于20世纪80年代的里根政府实行大幅度减低高收入者和大企业的所得税率，同时大幅度减少各项社会福利开支的经济政策，美国社会开始信奉减少税收、刺激经济、创造就业和增加财富的里根经济学，美国经济在短期内实现了增长，各经济阶层的所得都有所提高，包括最底层的贫穷人口也提升了6%(1996年),但是增长的另一面则是，各阶层的收入差距就此迅速拉开，到2003年前后，最富有的1%美国人增加了一万亿元的收入，美国的新增财富经由政府策划的减税路径从低层和中产向富人大规模转移，里根的减税政策也因而被指责为“劫贫济富”。与里根减税一样助长了贫富分化的税收改革还包括2001年和2003年小布什政府实行的减税，有研究称，小布什的两次减税给美国财政带来了从2001年到2013年的总计4.6万亿美元损失，达到政策实施时期美国政府年度总预算的两倍多。58对纳税者的影响方面，小布什减税政策在2010年使得最富有的1%纳税人的联邦税负减少25%,前5%的富人平均减少21%,而处在收入分布后95%的纳税人则只获得了10%的减税。59可以说，小布什减税在里根减税的基础上，再一次大规模地将美国的社会财富向上转移，这个趋势在民主党的奥巴马时期也无力挽回，导致了2008年金融危机向社会危机的蔓延。“占领华尔街”运动正是抗拒财富集中趋势的激进主义后果，特朗普则从中获利，趁机掀起右翼保守主义浪潮，从潦倒失落的中西部白人选民那里抢来了选票。然而，上台执政后的特朗普并没有遵守对投票支持他的白人劳工阶层的承诺，在2017年也提出偏向富人阶层和大企业的减税政策，理由同样是刺激经济、扩大就业和增加收入。2017年12月，特朗普推出税改法案，准备实施美国30年来最大幅度的减税改革，将最高联邦个人所得税率维持在39.6%不变(参议院版本为38.5%),但企业所得税从35%大幅降至20%。特朗普减税政策对大企业实行的是永久性减税，并设定了个人所得税10 年减免期限，由于这项改革的受益者多为跨国企业和富豪，从一开始便被民主党抨击为“以牺牲中产阶级为代价的妥协”。60
税收政策可以反映一个国家对经济增长与分配正义的微妙平衡，也可以反映社会成员之间的利益关系。在美国，一个值得注意的现象是，20世纪80年代以来，里根、小布什和特朗普的三次大规模减税并没有在普通民众间产生太强烈的反抗，许多美国人甚至不管政治观点和经济状况如何，都欢迎废止遗产税，虽然他们中大部分人不会被征收这种税。如图3所示，对于小布什2001年减税方案，美国公众中的支持者远多于反对者，更有超过35%的公众对减税计划或许不知情或者不感兴趣。减税和废止遗产税从根本上讲是有利于富裕阶层和大企业的，公众反应何以如此呢?巴特尔斯认为，美国公众要求废止遗产税的呼声要早于20世纪90年代，因为长期以来保守派利益集团制造了对遗产税的反对意见，社会舆论对小布什的减税是赞成的，尽管人们对可能的利益分配还心存疑虑。61当然，减税政策的最积极支持者还是大企业、大资本集团和富裕阶层成员，出于利益的考量，他们中间反对高额累进税、支持减税和废止遗产税的比例是最高的。安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)和帕特里克·戴蒙德(Patrick Diamond)曾根据英国的情况指出，富裕阶层通常会谴责“将那些年收入超过10 万英镑的人征收的收入所得税税率提高到50 %”的政策，并将它视为一种惩罚成功的手段。62还有的高额累进税制反对者的理由听起来接近于一种威胁，“通过强加给富人一些新的负担来达到减轻不平等的目的，很可能会因此拖累经济增长，并使得工作岗位减少，从而对穷人产生不利影响。”63在美国历史上，反对政府过多征税、反对提高福利水平的声音常常与鼓励个人奋斗、追逐财富的美国梦相联系，许多保守派人士相信累进所得税会降低个人积累财富的积极性、削弱企业家扩大生产的能力和动力。但是，自由派、平等主义者则普遍支持提高税收，他们关注财富集中是如何形成，又是如何导致社会分裂，认为减税政策在造成收入差距扩大的问题上起到了决定性的作用，而征收高额累进税和遗产税可以使收入和财富分布得更加分散，不仅有助于实现社会公正，还可以鼓励社会中各行各业做出贡献。乔治认为，累进所得税制在纠正经济不平等方面还算是简单温和的指导和干预方法，应该肯定它的目的是好的，旨在减少或防止财富的大量集中在伦理上是无可挑剔的。64支持累进所得税的民众拥有更鲜明的平等主义价值观，这些民众“无论贫富，几乎每个人都对大富之人没有缴纳比例公平的税收感到愤怒。他们认为漏洞太大了，而且税收结构本身的累进程度还不够大”,65他们担心如果没有有效的再分配，没有累进所得税和遗产税的约束，“由取得成功的个人所组成的一代人，将会因为他们所积累的财富而使其后代成为世袭的阶级”。66过去30多年的全球化导致了惊人的收入鸿沟，资本收益、天价薪酬和巨额遗产继承使得财富日益集中在富裕的少数人手中，皮凯蒂认为美国实际上已经倒退回“承袭制资本主义”的年代，他建议通过税制改革找回分配公平，因为对最高收入征收没收性税率不仅合理，而且是遏制高薪酬增长的唯一方法，按照他的测算，发达国家的最优最高税率应该达到80%以上。67可以想见，这种回到“新政”的高额累进税主张肯定会遭到保守派学者的抨击，在实践中将困难重重。
美国自视为民主自由的灯塔，但是其民主政治的表象却难掩财阀政治的本质，当10%的顶层富裕阶级掌握超过50%的社会财富时，富裕阶级必然会在政治参与和政策回应上占据优势地位，建立“有钱人的权力游戏”和“有权人的金钱游戏”之间的共生关系。美国艾荷华大学的政治学教授弗雷德里克·索尔特(Frederick Solt)曾对发达工业国家和地区的政治经济数据进行多层次模型分析，证实了经济不平等会削弱除最富裕阶层外所有阶层的政治参与。68在这场提高累进税率抑或减免税收的经济斗争的背后，既是如何平衡经济增长与分配正义的政策选择，更是富裕阶级与劳动阶级的政治博弈。富裕阶级主张企业减税、废除遗产税、减少政府支出和公共福利等政策，他们可以通过财富来裹挟政治，通过掌控政治过程将这些政策付诸实现。

结 语

在当今美国，以再分配政策为核心的政治博弈，反映了高度发达与极端不平等并存的社会现实，这使得罗伯特·达尔当年关于“谁在真正统治?”的质疑有了继续追问和重新讨论的意义。每个公民都应有相同的机会去影响政府决策，这种民主信条一直以来被视为“美国梦”的基础，但是，在巨大的财富鸿沟面前，美国人是否仍能相信普通成年人通过投票就实现了真正统治?正如达尔所质问的，当不同的公民用来影响其他人的资源存在着广泛的不平等时，这一信条的意义何在?69
20世纪以来，美国的民主、共和两党在累进税率、最低工资、失业救济、医疗保险等公共政策上激烈争论、进进退退，却未向分配正义的目标前进多少；2008年金融危机爆发，民粹主义、民族主义等保守主义浪潮的复兴表明美国中下层民众正在重新介入政治过程，其制度性根源在于，美国的再分配政策不仅没有保障基本的结果平等或经济平等，甚至还危及了以自由民主为核心价值的机会平等或政治平等。美国智库“新美国基金会”创始人泰德·霍尔斯泰德(Ted Halstead)认为美国之所以有着高度发达和高度不平等的两副面孔，是因为它在很大程度上为了经济发展和个人自由而牺牲了社会凝聚力和基础广泛的中产阶级。70 2016年以来右翼民粹主义的兴风作浪，说明围绕着不平等问题展开的政治斗争在美国不断加剧，持续的贫富之争使得结果平等遥不可及，也使得自由民主所珍视的机会平等岌岌可危。
近40年来反映美国收入和财富分配极端不平等的大量数据表明，通过某种方式参与经济活动而获得的利益(劳动与资本回报)之所以出现巨大差异，除了社会成员个人的经济能动性差异之外，更重要的是造成这种不平等的经济制度本身就是不公平的，“富者愈富、贫者愈贫”的结构性问题印证了发展机会的不平等，它侵蚀了美国人引以为傲的政治平等。事实上，严重的经济不平等存在一种导向政治不平等的不可遏制的惯性，“不平等对于基本的政治过程有着深入的影响，它构成了政治生活的主要基础和限制”,71这一限制表现在财富集中对政治生活的破坏性影响，即不平等的财富分配可能转化为一种特殊的、不平等的政治权力，它破坏了政治平等，使得机会成为一种被垄断甚至世袭的特殊权利。72因此，穷人与富人之间政治博弈的结果显而易见，“当弱势群体向国家请愿，要求加以矫正时，……平等主义要求带来累进所得税这类平等化的立法；……但是，当经济上强势的群体将更多的资源释放到政治领域中时，持续存在的经济领域中的差别限制了这类法律的效力”。73经济不平等与政治不平等之间的内在联系证明了财阀政治的必然性，它使得美国人崇信的“机会平等，而非结果平等”的原则在后工业化的今天看来是如此的不真实。“结果高度不平等的社会，或多或少，不可避免地也会是机会高度不平等的社会”,74从这个意义上说，机会平等与结果平等之间的区别实际上是虚构的。
一个民主和正义的社会既要有民众获得教育和技能的公平机制，有扩大就业和增进社会流动的长期安排，更要有帮助民众摆脱绝对贫困、增加税前收入和提高经济安全的现实关照。但是，在21世纪的美国，经济不平等之严重及其对政治与社会秩序的深刻影响，意味着结果不平等有可能通过制度性途径反向加剧机会不平等。由于价值性、结构性因素的重重阻碍，美国难以建立积极有效和长期稳定的再分配机制，难以实现结果分配和机会分配的双重平等，相反，控制了大量财富的富裕阶层却主导着政治过程，在真正统治着美国。（注释略）

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