王世达：阿富汗变局一周年：好转与变数
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王世达：阿富汗变局一周年：好转与变数
作者：王世达，中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长
来源：《世界知识》2022年第16期；世界知识
微信平台编辑：周悦
一年以前的2021年8月15日，阿富汗塔利班（阿塔）接管该国首都喀布尔，由美国扶持的阿富汗前政府倒台，“阿富汗伊斯兰酋长国”卷土重来。同年8月31日，美军完成在阿富汗的仓皇撤军，美国在过去20年里对阿富汗的军事干预就此结束。如今距离阿富汗变局已有一年光阴，笔者认为，有必要回顾过去一年阿富汗国内外各领域形势变动，一窥未来该国及这一地区形势演变方向。
阿富汗首都喀布尔民众在市场购物。
近几十年来最安全的时刻
在安全上，阿富汗被认为处于“近几十年来最安全的时刻”，但仍存若干隐忧。在2021年8月15日之前，阿富汗安全形势极其严峻。以美国为首的驻阿外军频繁发动空中打击行动和地面武装清剿，以阿塔为首的各类武装组织则持续发起突袭，并使用路边炸弹、汽车炸弹等方式与外军联军和当时的阿富汗政府军对抗。随着阿塔的再次上台和美军的仓皇撤离，阿富汗的激烈战事告一段落，暴恐袭击事件发生数量呈断崖式下降，安全形势得到大幅改善。喀布尔一些民众认为，当前是阿富汗在近40年来最安全的时期，民众从第二大城市坎大哈到首都喀布尔之间可以自由行动，旅行时间也大幅减少。
但也要看到，“伊斯兰国”“基地”等国际恐怖组织仍有在阿持续为祸甚至坐大的可能性。例如，“伊斯兰国”已成为阿富汗最大内部安全威胁。阿塔在2021年重新掌权后，“伊斯兰国”指责“塔利班因与美国异教徒谈判才获得执政地位”，持续从意识形态上抹黑塔利班，试图取而代之、成为地区“圣战势力”的最新一杆大旗。联合国安理会评估认为，在阿塔重掌政权前后，阿富汗有大量囚犯越狱或获释，其中不少是“伊斯兰国”骨干成员，该组织战斗人员规模也从2021年的2200人飙升到2022年年中的4000人左右，其中约一半为外籍恐怖分子。另有评估认为，“伊斯兰国”在阿富汗东部楠格哈尔省、西部的库纳尔省巩固自身地位的同时还在向其他地区拓展影响，活动轨迹已遍布阿所有省份。此外，“基地”组织及其盟友也未彻底销声匿迹。美国中情局评估认为，尽管“基地”组织眼下无力在阿富汗境外发动袭击，但发动“全球圣战”仍是其长期目标。
2022年7月25～26日，阿富汗问题高级别国际会议在乌兹别克斯坦举行。
临时政府施政能力好于国际预期
在政治上，反对派声音有所下降，阿塔主导的阿富汗临时政府当前在整体上保持了较为团结的态势。2021年8月，在阿塔接管喀布尔的初期，由反塔利班联盟组建的“阿富汗全国抵抗阵线”一度在阿富汗北部潘杰希尔谷地集结，前“北方联盟”领导人之子、塔吉克族领袖艾哈迈德·马苏德，前国防部长比斯米拉·莫哈麦迪及前副总统萨利赫三人为其领导核心，试图以塔吉克人聚集的潘杰希尔谷地为根据地，重现20世纪90年代成功抵抗塔利班的历史。然而，时过境迁，此次反塔利班力量很快便分崩离析，主要领导人也逃亡国外。截至目前，阿富汗境内没有任何政治势力能够单独或联合挑战阿塔的执政地位。与此同时，目前阿塔主导的临时政府也体现出了一定的包容性。以2021年9月底公布的第二轮临时政府要职名单（共53人）为例：从组织上看，阿塔占据总理和关键部长职位，但也有少数非阿塔成员担任部门主管，例如贸易部长和卫生部长；从民族上看，在阿境内人口最多的族群普什图人占据主导地位，其他族群代表性也有所提升，四名塔吉克人、两名乌兹别克人、一名土库曼人、一名哈扎拉人、一名努里斯塔尼人和一名夸贾人入阁。在阿富汗历史上，任何当权者若不能处理好与主要族群的关系，都将面临巨大执政挑战，因此塔利班此举可谓方向正确，但其对少数族群，尤其是对哈扎拉人能否坚持和强化包容政策，仍将是关乎未来政治稳定的一大变数。
在国家治理上，阿临时政府施政能力虽好于国际社会预期，但其在经济发展领域所面临的挑战依旧艰巨。一些阿富汗人认为，当前，阿临时政府在阿富汗中央和地方两级的控制力和控制范围都强于20世纪90年代阿塔初次掌权时期；在电力供应等基本服务方面也好于阿前政府。尤其是，前政府时期存在的大规模腐败问题如今已有所缓解。但仍要看到，临时政府在发展经济的能力和资源上还面临较大限制。2022年5月14日，临时政府财政部发布了2022财年预算，总预算为2314亿阿富汗尼（约26亿美元），其中约2035亿阿富汗尼是日常运转支出，另外279亿阿富汗尼是发展预算。相比而言，阿富汗2021年财政总预算超过4730亿阿富汗尼，是2022财年预算的两倍；其中3110亿阿富汗尼是正常预算，另外1610亿阿富汗尼是发展预算，发展预算是2022财年的五倍之多。可以看出，受制于自身财政能力，当前阿临时政府施政重点仍是维持现有治理结构，在发展领域欠缺投入足够资源的能力。
地区合作机制初步成型
阿富汗变局兹事体大，全球性大国与包括阿富汗邻国在内的地区国家都对此高度关注。但与美国等西方国家空谈保护人权、不负责任地撤离阿富汗、阻挠国际人道主义对阿援助甚至冻结阿富汗中央银行资金不同，地区国家对阿富汗的政策更务实，聚焦政治接触、经济复苏和强化反恐三大领域，并形成了初步的地区合作机制和网络。
在政治接触方面，不同于美西方社会对阿临时政府持怀疑甚至敌对态度，地区国家基本上都主张与阿临时政府持续接触，以推动阿富汗局势的平稳过渡及向好发展。例如，2022年3月30～31日，中国在安徽屯溪举办了第三次阿富汗邻国外长会，巴基斯坦、伊朗、俄罗斯、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦六国外长或代表出席。当日，“阿富汗邻国+阿富汗临时政府”首次外长对话会同步举行，阿临时政府代理外长穆塔基参会。此外，中国、美国、俄罗斯与巴基斯坦也在当日召开了阿富汗问题“中美俄+”磋商机制会议。2022年7月25～26日，阿富汗问题高级别国际会议在乌兹别克斯坦举行。超过20个国家和国际组织代表参会，与会各方与阿临时政府代理外长穆塔基等人进行了密切交流。
在经济复苏方面，地区国家均认识到经济复苏对于确保阿富汗长治久安的基础性作用，并出台了一系列倡议，从互联互通、矿产资源开发等领域提振阿富汗经济。在第三次阿富汗邻国外长会上，与会各方共同发表了《阿富汗邻国关于支持阿富汗经济重建及务实合作的屯溪倡议》，承诺将在人道主义援助、互联互通、经贸、农业、能源、能力建设等领域支持阿富汗经济重建。中方支持中巴经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊向阿富汗延伸，推动“一带一路”倡议同阿富汗发展战略对接；支持中阿直达班列顺畅运行，帮助阿富汗更好融入地区经济一体化进程；支持中国企业在安全形势允许的条件下赴阿投资兴业，适时重启艾纳克铜矿、阿姆河油田等项目；支持阿富汗引种棉花、辣椒、葵花籽等农产品并对华出口，中方将继续支持阿富汗松子、藏红花、巴旦木、石榴等特色农产品输华。中方还承诺将继续向阿富汗提供发展援助，重点用于面向基层的中小型民生项目。在7月的阿富汗问题高级别国际会议上，乌兹别克斯坦代理外长诺罗夫称，有必要为阿富汗参与区域一体化进程创造有利条件，乌方欢迎通过阿富汗打通中亚和南亚贸易通道，尤其是推动“马扎里沙里夫—喀布尔—白沙瓦”铁路建设项目，认为该项目将使阿富汗成为沟通中亚和南亚的枢纽，刺激阿富汗经济增长。
在强化反恐方面，地区国家强调摒弃反恐“双重标准”，督促阿富汗临时政府采取进一步反恐措施。在第三次阿富汗邻国外长会上，与会各国强调，恐怖组织活动仍是影响阿富汗局势稳定的关键因素之一，谴责一切形式的暴力和恐怖袭击，重申“伊斯兰国”“东伊运”“巴基斯坦塔利班”“俾路支解放军”“真主军”“正义军”“安萨鲁拉”“乌伊运”及“基地”等恐怖组织不能在阿富汗领土上有任何生存空间。呼吁阿富汗有关方面采取更多可视性举措，划清同各类恐怖势力的界限，监控所有恐怖组织活动轨迹，并通过摧毁其训练营地等措施对其予以坚决打击和消灭，确保阿富汗不再沦为恐怖主义滋生地、庇护所和扩散源。在今年7月的阿富汗问题高级别国际会议上，乌兹别克斯坦代理外长诺罗夫表示“除了复苏阿富汗经济外，会议还强调推动国际社会有效对话，建立国际反恐联合立场”。阿临时政府代理外长穆塔基就此表态称，阿富汗临时政府正全力履行对国际社会的承诺，不允许任何团体或个人利用阿富汗领土侵犯第三国利益。
“风起于青萍之末”，自阿富汗变局发生至今，阿国内形势仍处于过渡时期，并将对地区形势持续产生影响。“风又止于草莽之间”，阿富汗未来形势虽仍存变数，但包括阿富汗邻国在内的地区国家都将保持密切沟通与合作，共同推动阿富汗局势的平稳过渡。
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