伤亡屡增，问题重重，美国控枪为何难于上青天？

第二修正案只是为当代“枪权神圣论”者的政治动员提供了可资利用的原材料，但这些原材料被以如此方式解读和利用，以及拥枪派在政治上的被动员，却并非自然之事。要真正了解美国控枪难的原因，必须抛开“第二修正案保障持枪权”的宪法迷思，把握更为深广的社会政治背景演变脉络。

林垚/文

当地时间2017年10月1日晚，美国赌城拉斯维加斯，64岁的白人男性斯蒂芬·帕多克（Stephen Paddock）使用经过改装的半自动步枪，从曼德勒海湾酒店第32层某房间的窗口，居高临下地扫射广场上参加拉斯维加斯年度乡村音乐节的人群，造成59人死亡、489人受伤，继2016年6月12日的奥兰多夜店枪击案（50死53伤）之后，再次刷新了美国单人枪击案的死伤记录。

案发后，警察在涉事酒店房间中发现23支枪械及大量弹药，以及数枚可将半自动步枪的射速提高到每分钟700发子弹的撞火枪托（bump stock），不久又在枪手家中发现了另外19支枪械，以及未曾付诸实施的攻击其它音乐节的计划。

美国的枪支制度一向遭人诟病，拉斯维加斯枪击案更是直接暴露出其中的重重漏洞。比如在联邦层面，尽管1986年的《火器拥有者保护法》禁止平民持有1986年以后生产的全自动枪械，但无论半自动枪械还是撞火枪托，却都不在目前的法律限制范围之内。

1994年的《突击武器禁令》曾一度禁止某些“突击型”半自动枪械，但该禁令已在2004年因为未能续期而失效；至于撞火枪托这样价格便宜、即插即用、实际上等于将半自动枪械升级为全自动枪械的改装设备，其流通与使用更是全无限制，令《火器拥有者保护法》对全自动武器的管控形同虚设。

拉斯维加斯所在的内华达州，其州法对枪支的管理更是出了名地松懈：比如不要求物主对枪支进行注册，也不限制单人拥有枪支的数量；不禁止平民持有或交易大口径狙击步枪及高容量弹夹；无需执照即可出售弹药，也不要求出售者记录弹药购买者的姓名身份；从没有执照的私人玩家处购买枪弹者无需接受背景检查；等等。

此外，内华达州议会还禁止地方市郡政府在辖区内自行立法对枪支进行小范围控制。控枪倡议者早就警告过内华达州枪支政策的潜在风险，只是不料竟以如此惨痛的方式言中。

然而与过去数年里一次接一次的重大枪击案一样，拉斯维加斯的悲剧对于改革美国当代抱残守缺的枪支政策，恐怕并不会有任何切实的推动。

1996年澳大利亚阿瑟港枪击案（35死23伤）发生后的短短十二天内，澳大利亚政府便与反对党合作，通过了全面改革枪支管理体系的《全国火器协议》；同年苏格兰邓伯兰学院大屠杀（18死15伤）后，英国议会也只用一年时间便完成了对《火器法》的两次修订。

这些改革在大幅降低澳、英两国涉枪案件（包括杀人、自杀、抢劫等等）的频率与烈度方面，起到了立竿见影的效果，被公认为立法处理社会问题的典范。与此相反，在过去几十年中，美国的枪支管理体制却未见改善、甚至在某些方面还有退步，大规模枪击案爆发得越来越频繁。

为何欧美其它发达国家行之有效的控枪政策，在美国却举步维艰？为何美国的枪支管理改革会陷入今天的僵局，甚至成为意识形态斗争的主战场之一？对此，许多人的第一反应是援引美国宪法第二修正案对持枪权的保障。

但细究历史可以发现，在二十世纪下半叶以前，第二修正案从未被视为枪支管理的阻碍；换句话说，第二修正案只是为当代“枪权神圣论”者的政治动员提供了可资利用的原材料，但这些原材料被以如此方式解读和利用，以及拥枪派在政治上的被动员，却并非自然而然之事。要真正了解美国控枪难的原因，必须抛开“第二修正案保障持枪权”的宪法迷思，把握更为深广的社会政治背景演变脉络。

第二修正案的迷思

文艺复兴以后，古典共和主义在欧洲政治思潮中的影响与日俱增。根据古典共和主义者的说法，无论“雇佣军”还是“常备军”，都与公民美德及共和精神背道而驰：雇佣军为钱卖命，周身散发铜臭；常备军听命于君主一人的调遣，以备战为职业，在和平时期亦不解散，显然意在震慑并镇压反对者，为专制与暴政添砖加瓦。在其理论图景中，只有身兼平时“公民”与战时“士兵”两重身份的“民兵”，才是自由与共和赖以存续的基础。

在欧洲各国向现代国家转型的过程中，雇佣军逐渐退出了历史舞台，但常备军与民兵的理论之争一度激烈。在十七世纪的英国，先有克伦威尔“新模范军”被斯图亚特王朝复辟以后的主流舆论视为反面典型，后有1689年《权利法案》将擅自设立常备军列为詹姆斯二世的罪状之一。常备军在母国的恶名，对北美殖民地正处在发育期的政治思想造成了深刻的影响。

近百年后北美独立战争爆发时，英国已经开始逐渐接受常备军的理念，北美殖民地的主流意见却仍旧对常备军嗤之以鼻，不少州在制定州宪法时均写入了“和平时期不得维持常备军”的条款。

尽管各殖民地的民兵在独立战争中表现不佳、并未发挥实质作用，但在战后仍被作为北美建国神话的一部分广受传颂，而抗英主力“大陆军”则一俟战争结束即遭解散。

直到1791年瓦巴什战役，一支大约千人的民兵队在与印第安部落交战的过程中全军覆没，关于民兵军事能力的迷思才彻底破产，举国上下终于承认：国防安全必须靠职业军队来保障、绝不能托付给业余的民兵，美国本已解散的常备军体系也得以重建和发展。

不过在此之前，《邦联条例》施行的短短几年间，中央政府过于孱弱带来的不便已然暴露无遗，而1786-1787年间的谢司叛乱（Shays’Rebellion）则是压垮骆驼的最后一根稻草。尽管马萨诸塞州民兵最终还是将谢司叛乱镇压了下去，但在随后的立宪会议中，援引内忧外患为由，主张设立常备军、并将民兵控制权收归中央政府的“联邦派”一时间占了上风。

新宪法草案第一条第八款规定，国会有权常设陆军与海军（但对陆军的每次拨款预算不得超过两年），并有权组织、武装、训练、管理和征调各州民兵，只有民兵队伍的军官任命权完全由州政府。

这样一来，常备军与民兵优劣之争，又同联邦派与反联邦派之争挂上了钩。由于新宪法草案必须交付各州批准方能生效，在若干州议会中占据优势的反联邦派对新宪法的怀疑与排斥，迅速催生了意在襄助各州抗衡联邦政府的第二修正案：“鉴于一支管理良好的民兵对一个自由州的安全实属必要，人民保存与佩用武器的权利不得受到侵犯。

尽管第二修正案被两个世纪后的“枪权神圣论”者奉为神主牌，但在当时人眼中，修正案所云“人民保存与佩用武器的权利”，只有放在“管理良好的民兵”这一语境下才能理解：任何符合民兵征召条件的公民，均有权响应号召加入民兵（亦即“佩用武器”）、有权在平日里为加入民兵做准备（亦即“保存武器”）、有权要求联邦政府善尽对各州民兵进行组织、武装、训练等义务（亦即“管理良好”），从而防范中央集权的暴政、保障“自由州的安全”。

由于第二修正案对持枪权的保障以民兵效能为出发点，因此直到二十世纪下半叶为止，几乎没有人视其为推行枪支管理政策的阻碍。在2008年颠覆性的“哥伦比亚特区诉海勒”案以前，联邦枪支管理政策唯一遭遇的一次宪法挑战发生于1939年的“合众国诉米勒”案。

其时最高法院以8：0的一致意见支持联邦政府，认为第二修正案所保护的，只是对“现如今与维持一支良好管理的民兵之存在或效能有着某种合理关系”的那些类型武器的持有权；由于枪管长度小于18英寸的霰弹枪并不在当时民兵的正常装备之列，因此1934年《全国火器法》对这类霰弹枪的禁令并不损害民兵的效能，因此也并不违反第二修正案。

除了武器的类型之外，武器的携带方式也一度受到严格的限制。直到二十世纪八十年代“隐蔽携枪运动”之前，美国社会的主流观念一直认为：持枪者一定要把枪支“公开佩戴”、让周围人都能看到并提前有所防备，才是正人君子所为；那些把枪用外衣盖住、或是藏在口袋、手杖、提包、行李箱、车辆里的，多半是阴谋暗算他人、危害公共安全之徒。

在二十世纪七十年代末，全美50个州有49个要么完全禁止“隐蔽携枪”、要么严控“隐蔽携枪许可证”的颁发数量，并不认为这与联邦宪法第二修正案或各州宪法中的持枪权条款有任何冲突。

前高院大法官斯蒂芬斯（John Paul Stevens）曾在其书中回忆道，当他于1975年就职高院时，法学界对第二修正案的理解基本一致：就像“合众国诉米勒”案判决所说的那样，第二修正案只保护平民持有民兵常用的某些武器类型，并且这种保护并不妨碍联邦或各州政府出于公共安全考虑对枪支的流通与使用进行合理管控。

就连身为保守派的首席大法官伯格（Warren Burger），在退休五年后（1991年）的演讲中，还痛斥以全美步枪协会（NRA）为首的“拥枪派”歪曲第二修正案含义、鼓吹放松枪支管制，乃是他“这辈子见过的由利益集团向美国公众实施的最大型欺诈之一”。

白人从“控枪”到“拥枪”

然而为何这场“大型欺诈”会在二十世纪下半叶得到策划和实施，又为何能在短短几十年内斩获如此巨大的成功？这背后最重要的动因，当属保守派白人群体在政治上对五六十年代旨在打破种族隔离、实现种族平等的民权运动的强烈反弹。

吊诡——或者说讽刺——的是，对民权运动的反弹之所以会导致反对控枪，恰恰是因为在民权运动以前，控枪政策才是种族歧视的重灾区。

枪支问题在历史上一直与种族问题紧密纠缠。建国初期，由于持枪权被默认等同于民兵资格，而后者又以成年男性公民（“自由人”）身份为先决条件，因此不少蓄奴州都在州宪法中明文规定持枪权属于“自由白人男性”，将黑人、印第安部落、以及白人女性均排除在外。

内战后，奴隶制遭到废除，南方黑人在获得自由的同时也购入了不少枪支。但南方白人并不死心，推出“黑人法典”，限制黑人的财产权、经营权、工作权、出庭作证权、持枪权等各方面权利。不但如此，在“南方重建”期间及其失败后的种族隔离时代，各地白人暴民还纷纷组织“民兵”扫荡黑人住所、收缴黑人枪支，对拒绝服从的黑人（以及同情黑人处境的白人）施以恐吓、凌辱与屠杀；至今犹存、并在特朗普上台后气焰大涨的三K党，最初正是田纳西州的一支战后白人民兵组织。

到了十九世纪末二十世纪初，随着反东南欧移民情绪的兴起，各州又短暂兴起了一波制定控枪法案的小高潮，将打击对象从黑人拓展到意大利裔等新移民。

这段时间里，有些州推出的控枪法案缺乏明确的判定标准，将对持枪资格的裁量权完全交给地方执法人员，令其得以肆意实施歧视而无需接受问责。另一些州则有意出台过分严苛、明显违宪的控枪法案，用以在实践中选择性执法，专门针对缺乏资源或渠道打官司、无力挑战法案的少数族裔。

在美国社会连对种族隔离制度都视若无睹的时代，控枪政策中这些明目张胆的种族歧视成分自然更不会有人去大惊小怪。然而到了二战后期，反种族歧视、反种族隔离的力量开始壮大，进而衍生出五六十年代的民权运动。

在这股时代潮流中，歧视性的政策——包括歧视性的控枪政策——逐渐不再那么理所当然，黑人重新开始大胆尝试申请持枪许可证、甚至公开佩枪。

这个过程当然并非一帆风顺，种族主义的旧势力继续想方设法地阻挠黑人持枪。一个比较著名的例子是，1956年马丁路德金的住处被种族隔离主义者炸毁后，他向阿拉巴马政府申请持枪许可证，结果依旧毫不意外地遭到拒绝。另一方面，前面提到，公开佩枪本为美国社会所容，种族隔离时代白人公开佩枪威慑黑人更是家常便饭；六十年代黑人激进组织“黑豹党”的党员也开始公开佩枪巡查街道、监督警察不法行径之后，加利福尼亚州议会赶忙在（后来成为总统的）州长里根敦促下制定了《穆尔佛德法案》（Mulford Act），禁止任何人在公共场合公开佩枪。

不过像加州这样伤敌一千自损八百、为了不让黑人公开佩枪干脆把白人的公开佩枪权一并剥夺的做法，毕竟属于少数。在正常情况下，民权运动的兴起只会意味着控枪政策中的种族壁垒被打破、黑人持枪变得比以前容易。

对此，白人至上主义者心知肚明，其中大多数人也因此从原本的控枪阵营转投拥枪阵营。对他们来说，从前之所以支持控枪政策，主要动机其实是压制和防范黑人；现在眼看此路不通、黑人拥枪是大势所趋，那就干脆反过来鼓吹拥枪、把白人全部武装起来，换一种办法来压制和防范黑人、或者至少获得心理上的安全感。政策立场看似一百八十度大转弯，其实就动机而言，不过是一枚硬币的两面。

正是在这种政治心理的背景下，从五十年代末起，美国先后涌现出《枪》、《枪与弹》、《枪支周刊》等拥枪派杂志；全美步枪协会原本专注于打猎等休闲娱乐活动的会刊《美国步枪手》也增设了“武装公民”专栏，向其目标读者（城郊与农村的保守派白人）灌输“多囤枪、保平安”的思想。

当然，这并不是说当代所有的拥枪派都有着明确而自觉的种族主义动机。但下意识的种族偏见，以及白人身份自带的种族特权，确实又在当代绝大多数人的拥枪立场中扮演着举足轻重的角色。近年越来越多的研究表明，美国普通人的种族偏见与拥枪态度高度相关；在一项试验中，美国白人在看到与种族相关的图片后，会明显更加倾向于支持拥枪派论调。

种族特权则令大多数白人可以对枪支泛滥的后果置身事外：放松枪支管制，最大的受害者是内城贫困的黑人社区。根据2010年的数据，尽管黑人只占全美人口的13%，但涉枪杀人案受害者的比例却占总数的55%。白人涉枪死亡的主因则是自杀和误杀。

此外，枪支泛滥也造成美国当代警察暴力问题日益严重，而这个问题同样带有强烈的种族色彩：警察在执法过程中遇到白人携枪，往往解释两句就放过；一旦怀疑黑人携枪则精神高度紧张，下意识地使用野蛮手段将其制服、甚至直接击毙。

所以毫不意外，当代支持控枪的黑人比例远高于白人。在皮尤调查中心2017年4月份的民调中，有73%的黑人认为枪支管理比持枪权重要，而只有42%的白人持相同观点。

有人可能会认为，黑人社区受枪支犯罪所害，问题出在黑人社区本身，不能怪到放松枪支管制上，因为许多枪案犯罪率高的社区，恰恰坐落于控枪最严的地区。这种说法的问题在于，枪支管制与流动具有很强的外部性，尤其在交通便利的当代，高度依赖于全国统一的规范管理，否则很可能出现在一个法律上严格控枪的地区，由于周边地区枪支管制宽松，反而导致更多非法枪支轻而易举地流入本地区。城郊富裕白人社区与内城贫困黑人社区之间的居住隔离，进一步加剧了外部性的这种系统倾斜，也让占人口多数的白人群体更难对黑人遭遇的枪支泛滥之苦感同身受。

右翼草根的高效动员

单从种族因素出发，仍然并不足以解释拥枪派在七十年代以后的大获成功。后者的发生，离不开特定时代下诸多社会政治条件的共同作用，其中最不为人知的，或许是美国当代右翼草根政治运动高效的自我组织与动员网络。

七十年代全美步枪协会的“辛辛那提政变”与八十年代全美狂飙突进的“隐蔽携枪运动”，是展示美国右翼草根运动强大组织能力的两个绝佳案例。如今身为拥枪派大本营与急先锋的全美步枪协会，自其1871年成立起的近百年时间里，一直是一个以民兵训练和打猎娱乐为主、支持温和控枪政策的组织。

1934年国会制定《全国火器法》时，NRA的代表还在听证会上信誓旦旦地表示，控枪政策与宪法第二修正案并不冲突。但五十年代末民间拥枪派力量兴起时，大量加入NRA成为会员，利用其既有的基层组织相互联络声援；到了七十年代初，之前十几年间加入的民间拥枪派会员，已经在政治理念上与协会高层管理人员存在明显的差距，埋下了冲突的伏笔。

其时NRA高层正在考虑将总部从首都西迁到科罗拉多州，减少对国会的政策游说，专注于组织野外打猎、射击比赛等枪支娱乐活动。在1977年于辛辛那提召开的年会上，高层向会员们宣读转型方案，不料草根会员们早已私下串通、有备而来，由拥枪派写手诺克斯带头，向高层宣读了十五条最后通牒。

在高层拒绝后，拥枪派会员们利用现场的人数优势，投票废黜了主张向娱乐路线转型的理事，将大权掌握到了自己手中。从此NRA摇身一变，成为拥枪意识形态的旗舰组织、以及未来国会山上势力最大的游说团体之一。

此时民间拥枪派虽已利用NRA“借壳上市”，却尚未在政策游说方面崭露头角。不过他们很快就察觉到了机会，决定首先从“隐蔽携枪”问题进行突破。七十年代末，几乎全美各州都对隐蔽携枪有着严格管制，其中许多州将颁发隐蔽携枪许可证的权力完全下放给地方治安长官，任其随意裁量、无需问责。

尽管这种制度绝大多数情况下是被用于选择性地限制黑人及其它少数族裔持枪，但总归也有不少白人深受其苦。有些地方官员把隐蔽携枪许可证当作政治交易的工具，只颁发给那些有权有势的人，有些地方官员借机索贿，还有一些地方官员出于对枪支的好恶而一般性地滥发或拒发许可证。

抓住这种任意施为、缺乏问责的管理模式作为突破口，借此放松对隐蔽携枪的管制，是政治上极高明的一招：一来问题本身确实存在、需要解决，二来避开了种族主义的雷区，三来可以在宣传中将对隐蔽持枪权的限制简化为精英与草根的冲突——“他们那些精英可以走后门办到隐蔽持枪许可证，我们这些草根却要在刁难推诿、敲诈勒索的官僚面前点头哈腰，这还是民主国家吗？”这种民粹主义式的宣传，为基层平行动员提供了强大的意识形态工具。

与此同时，1987年里根废除联邦通信委员会关于广播执业者必须平衡呈现对立观点的“公平原则”，令地方电台的极右翼政论节目迅速在中西部与南部的广大乡村地区兴起，连同六七十年代以后迅速政治化的福音派教会人际网络，结合成为保守派基层动员的重要渠道。

1987年“隐蔽携枪运动”赢下关键战役，佛罗里达州修订隐蔽携枪法，由“酌情向申请人颁发许可证”改为“必须给所有符合法定标准的申请人颁发许可证”；这次修订也成为此后各州纷纷效尤的榜样，到了二十一世纪初，“必须颁发”模式已经在全美超过三分之二州获得了胜利。

“隐蔽携枪运动”只是拥枪派实现心中宏伟蓝图的第一个步骤。1996年，共和党控制下的国会威胁疾病控制与预防中心（CDC）停止资助任何与涉枪死伤有关的研究，否则就剥夺其所有研究经费；由此造成的寒蝉效应，令几乎所有公立研究机构放弃了枪支犯罪学领域，造成美国相关数据的严重缺乏与质量低劣（对CDC的这项威胁直到2013年才被奥巴马解除）。

与此同时，又有拥枪派学者声称自己的研究显示，一个地区内隐蔽携枪率的提高会导致犯罪率的下降。尽管该研究在方法与数据上的可靠性在此后二十年间屡遭批评，但拥枪派终于能够给自己“好人有枪就能阻止坏人持枪行凶、枪支越多社会越安全”的信念披上学术的外衣，统一宣传口径、强化意识形态立场。

此次拉斯维加斯枪击案后，许多拥枪派又抬出“好人有枪就能阻止坏人持枪行凶”这套话术，丝毫不顾及枪手是从32层楼向下扫射、地面群众即便有枪也根本无从准确还击的事实。

亲历此次惨案的音乐节吉他手卡勒布·基特尔（Caleb Keeter）在事发后痛加反省，宣布放弃自己过去的拥枪信念——他当时本就有带枪去现场，但在案发的混乱局面中，根本没有哪个“好人”敢掏枪还击，否则不是误伤无辜，就是被警察（或者其他“好人”）当成协同作案的嫌犯一起射杀。

然而正是基于“枪权神圣不可侵犯”、“枪支越多社会越安全”这两条迷思（或者说教义），拥枪派开始推动废除一切形式的控枪措施。比如1994年的联邦《突击武器禁令》，便在十年期满后无法通过续期投票而自动废止；而1990年的联邦《无枪校园区法案》等等，同样是拥枪派迄今力图推翻的规定：在拥枪派看来，“无枪区”这个提法本身就是对枪支的污名化，暗示在某些区域（比如学校、托儿所、政府大楼、机场等等）范围内没有枪比有枪更安全，这不是摆明了否认“枪支越多社会越安全”这条真理的普适性么？

在此过程中，NRA不但斥重金游说国会议员与州政府官员，而且为所有政界人士建立了严苛的“枪权评分系统”，追踪其立法投票记录与政策言论并打分，稍不符合NRA之意便判为不及格、发动会员陈情或在选举中投对手票令其败选。

与此同时，自尼克松“南方战略”与“里根主义革命”迄今的几十年中，共和党本身也在迅速地极端化，党内温和派力量不断被极右势力排挤出局，拥枪派的主张也在这一过程中不断地被吸纳和内化到共和党的官方意识形态之中。尤其2008年奥巴马成为美国第一位黑人总统，更是激活了共和党选民的种族主义潜意识，成为共和党在枪支问题上的立场拐点。

从1993年到2007年，共和党支持与反对控枪的选民比例大致各占一半，但从2008年开始，反对控枪的选民比例逐年飙升，并在2016年时达到82%的峰值。在同段时间内，民主党选民对控枪理念的支持率一直保持在70%上下。

然而既然在奥巴马上任之前，共和党只有一半选民反对控枪、而民主党的大多数选民则支持控枪，为何控枪政策在那时就已寸步难行？因为绝大多数支持控枪的选民，都并不把枪支管理列为自己最关心的政策问题，在选举投票时并不会优先加以考虑；而少数反对控枪的选民，却往往是对“枪权神圣”抱有狂热的信念，将候选人在枪支问题上的表态作为自己投票时首先的（甚至唯一的）考量因素。

由于这一小部分狂热拥枪的选民，往往在政治上处于高度动员的状态，因此对共和党的初选过程发挥着远超人口比例的影响。与此同时，美国选举制度的若干方面，比如单选区众数制、选区划分规则、国会参议院每州两席制、总统选举人团制度等等，又放大了城郊及农村人口相对城市人口的政治影响力，从而给代表前者的当代共和党带来了额外的优势。

经过这两重放大之后，原本只占人口少数的拥枪派，便足以牢牢掌握枪支管理改革的否决权，而美国枪支泛滥造成的种种社会问题，也因此在可预见的未来丧失了解决的希望。

（作者为耶鲁大学国际与区域研究中心研究员，编辑袁雪）

（本文将刊发于2017年10月16日出版的《财经》杂志）

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