土地修法在即：各方呼吁松绑集体土地，推动农村发展

时隔14年，土地管理法再度迎来修订，各界期待此次修法能够松绑集体土地，赋予农村集体土地更多发展权

《财经》记者 熊平平︱文  朱弢︱编辑

12月23日至29日举行的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议了《土地管理法》修正案草案，这部规制全国土地制度的上位大法历经数年修订，此次审议备受社会各界关注。

各界期待此次修法能够松绑集体土地，赋予农村集体土地更多发展权。中国人民大学经济学教授刘守英对《财经》记者表示，不论东部经济发达地区，还是中西部的传统农区，对农村集体土地制度改革的需求同样迫切。如集体经营性建设用地入市通过，将对东西部产业发展释放利好，而各地乡村振兴主体渴求土地政策给予更多产业落地空间。

“删去”和“允许”就是松绑?

中国现行土地管理法制定于1986年，历经1988年第一次修正后，1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。此次《土地管理法》修正案草案的审议，各专家委员观点激烈交锋。比如针对集体土地制度放权放多少，各委员有不同看法，尤其针对宅基地，在农民的财产权和生存权之间来回博弈，修法既要让农民能够通过宅基地获得更多的财产性收入，但又必须要防止农民大范围的失地、失房。“委员们观点不停在二者之间游移、博弈。”一位接近政策制定的专家告诉《财经》记者，“地方在宅基地制度试点改革实践中也如高空走钢丝，敏感得很。”

这位专家强调，“土地问题牵扯太多方面了，虽然各方都知道问题所在，但如何提出让各方都满意的方案，实在太难了。”他举例称，连相对简单的农村集体经营性建设用地入市怎么搞，都没人敢打包票。

尽管修法过程很艰难，但刘守英认为当前土管法修法工作大的改革方向是对的，未来还要下更大力气去推动改革。

上述专家提及的“农村集体经营性建设用地入市”，正是此次土管法草案修订的焦点。

据新华社12月23日报道，正在审议的土地管理法修正案草案，其中涉及两条关键修改：一是，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；二是，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

上述消息一出，舆论反应强烈，普遍认为“删去和允许就是松绑”，将过去法律对集体土地的禁锢部分放开，势必会释放出巨大的增长潜能。

《土地管理法》作为规约全国土地的上位法，于1986年颁布实施，在1980年代，集体土地可以作为工业建设用地使用，在东中西部农村出现大量乡镇企业，并迅速壮大，农村地区的工业化大放异彩。

但从1995年开始，政策对农村土地上的非农建设项目进行限制，1998年修订的《土地管理法》，农村土地进入非农集体建设使用的口子更是大大缩紧，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

2002年国土资源部签发11号文件（《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》），规定工商业和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，意向用地者公开竞标，价高者得地。此后所有经营性用地都须依法走招拍挂方式受让土地使用权，县、市两级政府成为土地所有权主体，垄断了整个非农建设用地的供应。

而城市国有建设用地用完后，可通过征地制度将集体土地征为国有，然后再依法招拍挂出让。低价征地、高价出让，地方政府从中获得大量土地出让金，这种模式被全国各地采用。

但刘守英告诉《财经》记者，由于征地成本抬升、土地招商效果下降，加之土地财政隐藏的一系列债务问题、社会矛盾，地方政府依靠土地谋发展的日子已经过去了，这种依靠征地-卖地的土地财政将难以为继。

刘守英指出，现行的土地制度直接堵死了乡镇工业化的通道，资源全部流向大城市和东部沿海，这种土地制度基础上的城乡二元体制深深影响乡村的凋敝衰败。他认为，这次修法最关键的就是看前述“删去”表述最终能否通过。

中央财经大学民营城市研究中心主任路乾对《财经》记者表示，草案“删去”的表述，允许集体经营性建设用地入市，会对乡村振兴产生积极影响，解决农村发展产业所需要的土地空间。

多位接近决策层的专家告诉《财经》记者，尽管中央在土地改革上走得缓慢而艰难，但对基层土地松绑放权的大方向没有变，仍在一步步往前走。

土改试点再延期

针对此次《土地管理法》修正案草案，另一项令人关注的信息是将“三块地”改革试点再次延期至2019年12月31日。对此，上述接近政策制定的专家称，延期应该是中央认为目前部分试点地区的改革力度不够大，改革深度和广度不够完善。

刘守英亦表示，试点再延期一年，是为了给33个县留出修法过渡期，直至最终法律通过。

对此，多地试点地区官员的解释也呼应了刘守英的观点，再次延期对试点县来说是好事，为未来修法通过后提供调整期。东部地区一位国土局官员对《财经》记者表示，“我们地方在有些改革上力度很大，走得很远，因此对于中央修法没采纳的经验，我们确实需要一个过渡期来调整，否则会出现问题。”

三块地改革指的是农村土地征收制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市改革，2015年初，全国人大授权33个县（市、区）进行土地制度改革试点，试点期限为三年，目的是为这一轮的土地修法积累经验。

这种“先局部试点、后全国铺开”是中央政府在制定重大改革时采用的惯用方式，由于土改牵涉国本，试点改革原本于2017年底结束，但在总结经验时，各方在不同问题上多有分歧，因此，全国人大决定将试点期限延长一年，今年再次将试点时间延长。

此轮33地土改试点，基本按照每省份一个的原则布局，浙江、四川则获得两个试点名额，主要在国家新型城镇化综合试点地区以及全国农村改革试验区布局，可与其他改革政策形成联动效应，将试点效果最大化。

多名地方国土官员对《财经》记者表示，改革试点犹如有了中央的“尚方宝剑”，在试点范围内允许突破现有法律规定，即《土地管理法》、《城市房地产管理法》中，关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，都可暂时调整实施，如暂停了土管法中“集体建设用地使用权不得出让等的规定”，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

正是这把“尚方宝剑”，让浙江义乌、广东南海、贵州湄潭等试点地区大胆改革，结合地方发展实际需求，解决城市规划、产业升级、乡村振兴中的诸多问题，如浙江义乌通过对宅基地进行三权分置，为偏远乡村的村庄改造提供了抵押融资权利，广东南海则通过对集体经营性建设用地进行新型产业载体认定，解决了集体土地上的产权无法分割问题。

多个试点地区国土官员表示，四年下来，大部分试点市、县、区还是取得了不错成绩，自然资源部最新公布数据也支持了这一说法，目前33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

期待改革更进一步

33地土改试点再延期一年，有专家对《财经》记者表示，希望各方做好试点县总结工作，并希望土地改革更进一步。

刘守英建议，总结经验时，要将各地区差异性和他们对土地的不同需求找出来，针对集体经营性建设用地、宅基地建立有效的规划和用途管制，并形成一套统一的土地权益体系。

路乾建议，针对目前试点地区集体土地入市范围太窄，未来应该扩大试点范围，增加大城市周边和沿海地区的试点，并扩大集体土地的入市类型。

据《财经》记者了解，实际经营性建设用地的量比较小，自然资源部公布的数据是4000万亩，仅占农村集体建设用地14%，而且这些地区早已经形成入市事实，“村村点火，户户冒烟”。中西部很多地区，则几乎没有集体经营性建设用地，宅基地是主要构成部分。

地区发展的核心是产业，乡村振兴要有产业振兴。路乾表示，发展产业需要建设用地，但中西部地区存量的集体经营性建设用地规模小，下一步应该盘活废弃的宅基地，鼓励废弃的宅基地退出、转变成经营性建设用地，另一个方式是允许有发展潜力的乡村，可以购买建设用地指标来发展产业。

此外，路乾还建议，对入市条件上，不用把村庄规划弄得过于严格，应该根据乡村产业的特性和需求点状供地，以更灵活的方式做村庄规划。

“先规划后入市的要求太高了，按照目前的城市规划体系，把村庄规划做的太细，不适合村庄的居住生态和产业特性。乡村产业的发展是动态的、分散的，在发展之前就做细致的规划，不利于产业落地。另外规划成本太高，很多村庄做一个规划要上百万，不是很必要。”路乾指出。

《财经》记者在试点地区采访时发现，村庄书记、村民对高价买回的规划图纸确有不满，认为不适合村庄发展实际，“规划师都是做城市规划的，按照城市特点来给我们农村做规划，很多不合实际地方要多次重改，花了不少冤枉钱。”一位村委书记向《财经》记者抱怨。

刘守英还建议，应研究集体建设用地入市后，增值收益如何在国家、集体、个人之间进行分配，并要研究整个社会治理问题，区别清楚边界，哪些该由公权力去做，哪些是由乡村自治来完成。

此外，路乾认为，下一步改革应该允许企业下乡在集体土地开发商品房住宅，如果发展房地产住宅被堵死，对乡村振兴而言是一种制度性障碍。

“产业投入资金回收慢，现在回报率也不高，很多企业需要先开发房地产，用房地产的收益来弥补发展产业的投入。”路乾解释，“如果不给企业资金周转的空间，乡村振兴就只能做几个示范项目、示范点，难以带动乡村产业的快速发展。”

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责编  |   苏月  [e-mail]

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