中国城市化下半程，公共服务业决定成败

城市政府需要在城市化与城市群一体化发展中因势利导地提供所需的公共服务与社会治理，按照权力清单和责任清单，做好“有效”政府，而不是“有为”政府

张国华 | 文

国家发展改革委员会城市中心总工程师、国土产业交通规划院院长

城市化正在深刻改变当今的中国，从改革开放的1978年到2018年，共计约6.5亿的人口涌入城市，2017年全国城市贡献近九成GDP、城市消费总量达到19.89万亿元，城市为集中人、物、资金、信息提供了平台，各类产业在城市集聚，城市化已经成为中国现代化的重要标志。

走过快速发展阶段，中国城市化正呈现多个特点，包括整体速度放缓，人口向都市圈和特大城市区域集中，服务业发展速度明显加快，交通基础设施的创新和发展正在改变城市空间格局，区域战略和市场力量迫使资源在都市圈和城市群中再配置等。

从新的起点再出发，随着都市圈、城市群成为城市化发展的重点，如何下好城市化和城市群一体化这盘棋，只要有了正确思路和实施，现代城市化可以成为中国经济社会发展极大动力。

从“人跟着产业走”到“产业跟着人才走”

首先，看城市化发展路径的转变要求。城市化的过程实际上就是扬弃的过程，一方面不断实现产业自身发展和升级，同时还要不断改善和克服城市化带来的弊端。

过去30多年，中国城市化的发展路径是人跟着产业走，对应的城市化发展模式是房地产+园区+港口/高速公路+宽马路，这是今天所反思的“土地城镇化”的根源所在。未来城市化竞争力提升面临转型，那就是发展路径转变为产业资本跟着人才走，人才跟着城市的公共服务和生态环境走，对应的城市发展模式则是公共/服务业+TOD/街区+机场/高铁+轨道和街区。就像乔尔·科特金所说：“哪里更宜居，知识分子就选择在哪里居住，知识分子选择在哪里居住，人类的智慧就在哪里聚集，人类的智慧在哪里聚集，最终人类的财富也会在哪里汇聚。”

再者，看城市化发展形态的升级要求。城市群作为中国城市化的主体形态，是国家经济要素的精华所在，也是参与全球化竞争合作的最高端平台。

当前我们的城市群发展与世界发达国家城市群相比还存在巨大差距，主要体现在：大城市功能过度聚集，尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的区域一体化产业体系；城际交通网络严重滞后于城市群发展需求，区域发展协同机制落后，“一亩三分地”思维定势乃至“以邻为壑”体制困境亟待突破。

以京津冀为例，国家提出城市群协同发展重点是交通一体化先行、产业一体化作为突破口、城市群一体化作为空间载体等五位一体，但在实际推进中还停留在就“交通”论“交通”、就“产业”论“产业”、就“城镇空间”论“城镇空间”的传统发展模式，在城市群一体化的推动中处处都是壁垒。其中最需要解决的就是中心城市与周边中小城市之间的公共服务“悬崖”问题，这种悬崖不仅存在北京、天津和河北之间，同样也存在于北京城市中。

北京最好的医院和中小学大都集中在四环、三环里。这道公共服务“悬崖”还存在于每个人身边，比如大家关注的世界上最好的大学校园大都是开放式的，而北大清华校园则是封闭式，因为北大清华校园内的公共服务和生态环境比校园外好得多，只要这道悬崖存在，那么“看得见和看不见”的断头路肯定存在。

因此，实现城市和城市群的公共服务为代表的一体化，是满足现阶段城市化与城市群一体化发展需求的关键所在。

公共服务业也是产业

公共服务业是产业，产业在空间上的分布要放到有机联系的整体中来看。十九大报告在深化供给侧结构性改革中明确提出：建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上……促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。

值得关注的是，报告将产业转型升级与交通基础设施网络放在一起提出，这在以前各种报告里是从来没有过的，强调交通基础设施与产业发展的重要关系，具有深远而重要意义。

从协同发展的角度来看，基于不同经济和交通条件下，人口的空间流动、产业的空间变迁才是重塑城市和城市群空间的关键力量，这就需要研究交通、产业、空间协同的基础性理论和规划方法。

经典经济地理学关于农业、工业、服务业区位论，显示了产业在空间布局与交通有着紧密关系。

农业在空间上的布局，是沿着铁路、河流和城市展开，距离城市越近，附加值就越高。工业在空间布局方面，交通区位决定了工业区位的基本格局，产业集聚和劳动力集聚带来了第一次和第二次偏移。商业、服务业是城市发展的重点，其空间布局有三类原则：一是市场原则适合低等级中心地，比如理发店和菜市场；二是行政原则适合中等级中心地，那就是医疗、教育这些产业，按行政区划来配置；三是交通原则适合高等级中心地，就是CBD、大型的商贸中心。

所以，在城市群协同发展过程中，疏解中心城市过度集中的职能，政府直接主导的应该是教育与医疗为代表的公共服务业；间接主导的是通过大型交通枢纽构建，并引导生产型和生活型服务业集聚区的重新布局；其余的产业发展、分工，更多应该是让市场在资源配置中发挥主导作用。

按照不同类型的集聚产业和交通运输成本的敏感度相关性，可以将产业划分为资源、资本和信息三大类型。资源能源型产业的基本特点是，运输成本通常占生产成本的比例达到30％以上，需要低成本运输方式，就是港口、水运、货运铁路，像以钢铁、化工为代表的资源能源产业，基本就是沿海沿江布局。资本密集型产业要求快速流通，流通的效率越高，资本利润率越高，对产品的要求是能够快速实现从工厂门口到客户门口，所以很多地方搞工业园区、经济开发区、高新区，都是在高速公路沿线布局。信息密集型产业，需要信息快速流通，但对信息经济来讲，仅仅有信息快速流通是不够的，因为信息的载体主要是人，人和人之间面对面的交流，没有哪种方式能取代。所以，在信息经济时代作为信息的载体——人，需要更加快捷流通，所以这类产业发展对应的运输方式就是航空和高铁。

进一步看产业的空间集聚特点，存在制造业向成本洼地集聚，生产性服务业向要素高地集聚的规律，而所谓的“逆城镇化”主要是制造业外迁中的阶段性现象，服务业特别是高端服务业中心化则是不断集聚。

比如，上海是以制造业主导的城市，以上海为中心，以200公里为半径画个半圆，可以看到长三角城市群协同发展相对较好。对比北京，则是以服务业主导的城市，所以经常看到北京对周边的虹吸效应是困扰京津冀城市群协同发展的重要问题，以北京为中心，以200公里为半径画个圆，周边城市大都发展不起来。但是这并不意味着北京周边城市没有机会，随着生产服务业的发展，会延伸出大量的休闲、消费、会议需求，然而北京周边很难找出几个“商务人士去了下次还想再去”的消费空间，而这就是京津冀城市群中河北城市下一步发展能够获得的机会和空间。

接下来就是抓好城市群一体化中的交通、产业、空间的协同。在城市群层面是重大基础设施、产业布局、城镇体系结构等要高效协同起来，比如哪些地区是资源能源型的产业区位，哪些是资本密集型，哪些是信息密集型，这些产业哪些是面向全球服务的，哪些是面向全国服务，哪些是面向区域服务？相应的交通基础设施服务网络，配置到相应高的水平，空间资源上做到产业配置的集约高效，更好支持城市群参加全球竞争合作。这样未来的城市群各类产业在全球竞争、合作中才有更大的作用。

城市群协同好了再看城市内部，主要是城市交通网络和城市功能结构、空间形态的协同，这个主要是两部分：构建发达的货运枢纽体系支撑制造业为代表的产业布局；发展以轨道交通为代表的客运交通体系契合城市的生产性服务业、公共服务业和生活性服务业的中心体系，提高城市产业和空间的组织效率。

只有把这些都协同起来，城市和城市群才能高效运转，进一步全面提升全要素生产率（TFP），随着人、钱、技术的生产效率提高，才能让今天中国很多中心城市面临的城市拥堵、大城市病得到系统的解决。

公共服务业应该怎么做？

首先看城市群的中心城市怎么做，可以借鉴的是伦敦和东京。

伦敦作为全球最具活力和吸引力的世界城市，也是全球最早修建地铁的城市，当下整个城市最重要的基础设施项目是穿城快速轨道交通CROSSRAIL，它把伦敦的世界性产业空间如金融城、金丝雀码头、牛津街、庞德街、摄政街伦敦西区、南岸中心、克勒肯维尔等和希斯罗国际机场这些重要交通枢纽高效组织起来，以支持伦敦更好地参与全球竞争和合作。

东京以轨道站为中心构建综合体，公共服务业与服务业交织，促进人口与就业同步疏解，促进新城活力培养、中心城功能疏解。对比北京，公共服务业集中在中心城区，外围新城以居住为主，配套服务业没有随人口迁移，新城缺少就业岗位成为卧城，早晚高峰的潮汐交通成为顽疾，是大城市病的病根所在。

所以，城市化与城市群一体化发展都需要紧紧抓住以轨道交通基础设施建设与服务业发展的协同，目标是建立在轨道上的城市群，重点以中心城市为着力点，推动城市群一体化的公共服务业空间发展走好TOD之路与交通、产业、空间协同之路，转变过去以住宅开发为核心的思维，不要把公共服务、服务业当做配套，要把它们作为真正的价值配置杠杆。围绕轨道站点配置集中公共服务和服务业资源，促进产城融合。

其次，城市群一体化的服务业创新之路需要从“硅谷”转型到“硅巷”。在人员、资金、技术聚集的地方能够产生新的理念和思想，通过彼此的交流和竞争可以产生技术创新、盈利模式创新和制度创新。而“硅巷”模式就是通过营造良好的思想交流空间环境，特别是优美街区制的发展，用来吸纳知识经济下创新创业文化和空间的活力，是硅谷的升级版。

没有佛罗伦萨弯曲的小街道，就没有欧洲文艺复兴。纽约曼哈顿老城区，成为继硅谷之后的美国第二大发展最快的互联网和移动信息技术中心地带。华尔街，500米长窄窄的街道，集聚了世界最大规模的金融从业者，他们在路这边喝咖啡，就能感觉到竞争对手在街对面喝咖啡，他们可能都不需要语言交流，就只需要打个照面看看眼神就知道对方在干什么，创造交流的密度和浓度，这才是美国金融创新的空间生态所在。

相比之下，中国城市化的成绩虽然巨大，但上海、天津、武汉、青岛等城市最具活力和吸引力的地区仍然是百年前的租界地区。这些地区的空间形态是在窄马路、密路网的基础上再加上沿街底商，以人的交流和商业活动为根本尺度，服务于商业和服务业发展，同时得益于历史上的产权保护和法律保障，小地块更便于产权交易和租赁，这些街区历经百年的战乱、文革等破坏，但依然最具活力。后来我们建设的很多新城新区，就要从城市发展的这些经验教训中学习，真正构建以人的活动和服务业发展为根基的城市发展模式。

还有，城市群一体化之路根本在制度创新，关键是处理好政府与市场的关系。城市化是与经济发展相伴随的产物，是自发演进的过程，政府完善城市建设是对这个总趋势的追认，如果误判人口迁移的方向和规模，政府主导推进的城市化将造成巨大的社会资源的浪费。

在城市化过程中，有效政府可以发挥极大正向力量，而无效政府越发挥力量破坏性越大，如何抓住市场力量的导向是成功的关键。对比日本的筑波和美国的硅谷，筑波的配套公共服务跟不上，筑波人成为东京的候鸟，硅谷则是发达的教育和医疗条件为硅谷精英提供生活保障。再看巴黎和伦敦的对比，巴黎的中央商务区拉德芳斯是政府主导开发，大规模统一建设，形象大于功能，秩序大于活力。而伦敦中央商务区金丝雀码头则是市场主导开发，小街区小地块、分期建设，功能混合，活力创新。

所以城市化与城市群一体化关键是引入市场力量、打造高品质公共服务，创建“TOD+硅巷”主导的服务业创新发展模式，这不仅取决于理念和技术的创新，更决定于制度创新，如何让市场在城市化中发挥决定性作用。当然，政府的作用也不能忽视，在推进城市化与城市群一体化的过程中，政府要遵循合理公平、综合配套、与时俱进的原则制定制度和规划；积极发挥协调和引导作用，实现政府内部、跨地区间与民间的协调；加强对执行组织的建立和管理等等，这些都是政府的应尽之责。

最后，城市群一体化要落实到以促进公共服务业发展的改革创新，比如京津冀协同发展总的基本公共服务高标准建设，就是疏解北京非首都功能重要前提，促进基本公共服务均等化，让市场在公共服务创新发展中发挥主导作用，让市场+政府合力配置公共服务资源，全面提升城市和城市群的竞争力。

这方面需要重点关注三个方面：一是突破产业生长周期与政府任期制，公共服务业这类产业没有十年时间是做不起来，而一届政府才五年，前人栽树后人摘果的事情，不能寄希望于当下的体制；二是要注意区分基本公共服务与革命配给制的差别，教育、医疗的基本公共服务应该是相对较低标准、守住底线的，而不是延续自革命时期配给制的高标准；三是发展基本公共服务需要加强财政补贴，未来财政税收体制如何与公共服务发展相适应，同样需要有为政府在财税体制改革中有所作为。

推动并实现城市群的一体化是中国城市化进入下半场的主要任务。在这个过程中实现城市和城市群竞争力的提升需要把握产业集聚与运输成本之间的互动机制、产业集聚规律和空间结构优化与综合交通体系之间的空间协同关系，做到交通、产业和空间三要素的高度协同，全面提升产业组织和空间组织的效率和竞争力，让产业从绝对优势、比较优势走向可持续的竞争优势，让生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

在决定城市化与城市群一体化成败的公共服务方面，城市政府需要在城市化与城市群一体化发展中因势利导地提供所需的公共服务与社会治理，按照权力清单和责任清单，做好“有效”政府，而不是“有为”政府；要相信和支持企业家和资本，让企业家积极“有为”，创新探索，让市场经济去奠定繁荣崛起的基石，催生良好的公共管理，更促进城市繁荣。

（编辑：朱弢）

（本文首刊于《财经》2019年刊：预测与战略）

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