粤港澳大湾区规划出台始末：借力一国两制、三关税区三种货币

如何进一步通过基础设施和制度相连相容打通各地的人流、物流及资金流和信息流，被视为粤港澳大湾区建设的主要难题，为此绝不能继续维持“各处乡村各处例”。

《财经》记者 焦建 | 文  苏琦 | 编辑

2月18日傍晚，国务院正式公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称《纲要》），对各界热议已久的“粤港澳大湾区”的战略定位、发展目标、空间布局等方面进行了纲领性规划，并在环保、教育和人才、就业创业、健康和养老等方面提出了具体方向，《纲要》在海内外引起高度关注，被认为是影响未来数十年的重大区域发展规划，涉及上亿人的生意与生活，经济辐射影响高达数万亿元。

作为中国四大城市群之一（京津冀、长三角、成渝），粤港澳大湾区共涉及9个城市，是中国内地经济外向度最高的地区之一。也正因如此，“粤港澳大湾区和《纲要》的历史任务不仅仅是实践一个经济规划，让珠三角各个城市找到新的发展着力点。而是作为中国进一步迈向高质量发展的重要着力点和推动引擎、是实现中国从要素开放向制度开放转变的高层次战略性规划。”知悉相关情况的一位专家对《财经》记者解析，“50多页的《纲要》所提的是大方向，但亦有不少相当具体的目标和要求。”

按照新的时间表，《纲要》为粤港澳大湾区订了短长两个目标：至2022年，综合实力显著增强，粤港澳合作更深入广泛；至2035年，大湾区以创新为主要支撑的经济体系和发展。

多位人士指出，“一个国家、两种体制、三个关税区、四个核心城市”是其核心特色；但换一种思路来看，如何克服多重障碍，实现多地的人、财、物等全方位互通有无共同发展，亦是粤港澳大湾区成为全球一流湾区未来发展需要破解的关键挑战。

（港珠澳大桥人工岛。图/视觉中国）

整合借力“四核驱动”

粤港澳大湾区由香港、澳门及广东省9个城市（广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆）组成。截至2017年计算，区域土地面积达5.59万平方公里，区内总人口接近7000万，GDP增长速度约为7%，GDP总值约1.51万亿美元，占全国经济总量的12%。

该湾区内的城市群已有成熟的金融、创新科技、制造业、产业链以及交通基建，拥有5个国际机场及多个货运港口，具备发展为国际级湾区的条件。

“与世界其他著名湾区相比，粤港澳大湾区面积更大，人口更多，工业体系完备，配套能力强大，在高科技和金融等方面在国际上也有较强实力。” 中山大学粤港澳发展研究院首席专家、中山大学港澳珠三角研究中心主任陈广汉此前对《财经》记者解析。

因地理文化相邻相近，且从上世纪八十年代开始便形成了成熟的“前店后厂”的经济发展模式，有关珠三角湾区这一概念的相关讨论，从上世纪八九十年代起便开始出现。

2015年开始，类似的讨论及各种方案开始逐步由地方向中央层面升级，并频繁出现在国家发改委、外交部、商务部等相关部门所发布的各类文件中；及至2017年3月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出：要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，首次将之提升为国家战略。

相应的合作框架开始逐步建立：2017年7月1日，在国家主席习近平的见证下，国家发改委与广东省、香港及澳门政府签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，确立大湾区建设的合作目标和重点领域；2018年8月，粤港澳大湾区建设领导小组成立，旨在提供顶层设计，并加强对大湾区发展的统筹协调。

在前述上述框架协议签订后，各方翘首以待的纲要政策却迟迟未见影踪。香港方面虽有多位官员曾表示相关规划“很快出台”、“近期揭晓”，最终却纷纷落空。

“随着国内外形势的不断变化，因事关全局，各方的考虑也较多，相关条文亦需仔细打磨。今年农历春节前后，先是国务院港澳办主任明确表态，后又有香港特别行政区行政长官林郑月娥多次‘预报’，各方才确信公布的时机‘差不多了’。”有知悉相关情况的人士表示。

香港本地舆论称：由林郑月娥宣布相关消息，这也体现了内地与港澳交流合作时的新精神，即与港澳有关的政策，应尽量由特区政府宣布。实际上，在18日公布的《纲要》中，亦对港澳地区有较多着墨。

与中国内地其他城市群相比，粤港澳大湾区的建设由“极点带动、轴带支撑”，列明香港、澳门、广州和深圳“四大中心城市”作为区域发展的核心引擎，“继续发挥比较优势做优做强”，增强对周边区域发展的辐射带动作用。

具体而言，四大城市将发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设。

各地亦有分工：其中广州应充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市；而深圳则发挥作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，加快建成现代化国际化城市，努力成为具有世界影响力的创新创意之都。

政商学各界对粤港澳大湾区“由谁主导”曾有过较多讨论。在此一问题上，国家发改委学术委员会秘书长张燕生近日表示：“谁主导看能力，比如金融，全球优势在香港，创新全球优势在深圳，陶瓷制造业在佛山，看主导的是什么”。

“但应该指出，港澳对湾区建设有不可替代作用，例如在发展现代制造、创新及金融，港澳在大湾区中有特别明显的优势。粤港澳合作是将港澳世界级优势和珠三角结合起来。”张燕生此前在接受《财经》记者采访时曾表示。

对香港来说，正如《规划》所言：其因正面临“经济增长缺乏持续稳固支撑等挑战，须推动大湾区发展，因此其将巩固和提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位、国际资产管理中心及风险管理中心功能，推动金融、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展，大力发展创新及科技事业，培育新兴产业，建设亚太区国际法律及争议解决服务中心，打造更具竞争力的国际大都会。

“粤港澳大湾区建设是由习近平主席亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，目标是进一步深化粤港澳合作，充分发挥三地互补的优势，推动区域经济协同发展，建设宜居、宜业、宜游的国际一流湾区。大湾区发展对香港来说可谓机遇处处，既可为香港经济寻找新增长点，促进产业多元发展，亦可拓阔香港居民的生活空间，使大湾区成为香港广阔的腹地。”2月19日，林郑月娥在为《香港商报》撰写《改革开放新时代粤港澳携手创未来》一文时指出。

加速推进面临挑战

随着广深港高铁、港珠澳大桥等各项大型跨境基础设施的建设完成并相继开通，粤港澳大湾区各个城市之间的联系正在变得日益紧密。

因涉及三个关税区、三种货币及“一国两制”，还有多个制造业发达的珠三角城市，港澳与内地的法律及行业监管政策不同，如何进一步通过基础设施和制度相连相容打通各地的人流、物流及资金流和信息流，被视为粤港澳大湾区建设的主要难题。如南粤俗语所言，若仍维持“各处乡村各处例”，光是珠三角区内已经难以融合。

多位相关学者对《财经》记者表示：《纲要》虽然已经有不少具体内容，但大多为方向性，规划者不可能详细列出每一条具体政策让各级政府甚至市场跟从。真正实现人流、物流、资金流和信息流拆墙松绑，需要各界一起努力，敢想敢试。

“大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的，国际上没有先例。要从实现中华民族伟大复兴的战略高度、新时代推动全面开放新格局的战略高度深刻认识大湾区建设的重大意义，解放思想、积极探索、大胆尝试，发挥先行先试作用，勇于解决与发展不适应的体制机制障碍和法规制度束缚。”2月19日《人民日报》文章指出。

在《纲要》公布之前，粤港澳大湾区内各地政府早已纷纷推动相关工作展开：

今年1月起，随着珠三角各市政府工作报告陆续披露，粤港澳大湾区规划建设的实践性轮廓也逐渐清晰。多地都将参与大湾区建设放在首要位置，旨在实现“融合、共建、合作、深化等各个方面”。

在全省层面，1月28日上午，广东省省长在作政府工作报告时表示称：广东将以“规则相互衔接”为重点，加快编制大湾区建设专项规划，携手港澳建设国际一流湾区和世界级城市群。今年广东的头等大事就是推进大湾区国际科技创新中心建设。2019年“1号文”强调要构建更灵活高效的粤港澳科技合作机制，启动实施大湾区科技创新行动计划。

作为大湾区的中心城市，广州提出了要发挥大湾区核心引擎作用，完善穗港、穗澳对接合作机制，探索建立区域政务服务机制；深圳则提出，增强核心引擎功能，深度对接港澳所需、深圳所能、湾区所向。作为着力点，深圳与香港创新对接的两大支点为已经推动多年的前海和河套地区，并旨在实现制度创新。

“河套地区探索一些制度上的突破，哪一边的政策好就用哪一边的。用这个能够同时享受两边政策红利的特殊区域作为特殊平台，把它打造成为我国最具国际化的一个科技研发基地。”香港一国两制研究中心研究总监方舟在去年于深圳举办的一次相关论坛上表示。

按照深圳的计划，前海将打造成为“粤港澳大湾区合作示范区”，并推动前海合作区扩区，出台支持港澳青年在前海发展若干措施，建设粤港澳青年创业区；河套深港科技创新合作区则争取在“人员物资流动、职业资格准入、标准规则创新、新药品新器械监管”等方面的体制机制上先行先试，实现深港科研资金跨境使用，探索建设离岸创新基地。

2月中旬，深圳还在前海举行了“推进粤港澳大湾区建设重大项目集中开工仪式”，包括前海城市新中心建设项目、深港科技创新合作区首批启动专案，以及深圳交通工程新开工专案等合共31个项目集中开工，总投资达749亿元人民币。在31个项目中，前海城市新中心建设项目10个，包含产业、公建、环境提升及市政基础设施等类型，深港科技创新合作区专案则有11个，分为落户、签约、启动和建设等四类，另有10个深圳交通基础设施项目。

对于实践“一国两制”的香港而言，虽已有参与“十三五”规划的相关实践，但在推动相关政策时仍显“生疏”。正因如此，林郑月娥近日也表态称：为更全面统筹及推动香港参与大湾区建设，其已成立并亲自主持一个高层次、成员包括特区政府所有司局长的“粤港澳大湾区建设督导委员会”；特区政府政制及内地事务局亦将成立粤港澳大湾区发展办公室，并委任大湾区发展专员。

2月21日即将在香港海洋公园万豪酒店举行的大型宣讲会，亦是由香港特区政府主动提出并邀请广东省政府和澳门特区政府联合举办。按照此前经验，属于国家战略层面的政策，一般都会有宣讲会的安排。而在香港办首个宣讲会，亦被解读为有“特别”意义，可让香港社会更直接认识大湾区机遇。

《财经》记者近年来与香港多位普通市民接触后发现：有关粤港澳大湾区发展，虽特区政府及传媒近两年多有相关信息的传达，但不少人对具体的内容并不熟悉，关注更多的是“一地两检”，以及在内地工作可能会成为新税法体制下的“税务居民”等问题。

全国港澳研究会副会长郭万达则指出：大湾区对整个国家开放有重要作用，但也要给港澳居民有“获得感”，包括怎样解决港澳居民在内地的同等待遇问题，“这个也是很重要的”。

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责编  |  苏月  [e-mail]