法院说 | 未造成环境污染，长期未被追究法律责任，不能成为“未验先投”免罚的理由
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广州市生态环境局与增城市纬豪纺织有限公司环境保护行政管理（环保）一案行政二审判决书
广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2021）粤71行终326号
上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区环市中路311号。
法定代表人：杨柳，局长。
委托代理人：赖潜浪，广州市生态环境局增城区分局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：增城市纬豪纺织有限公司。住所地：广州市增城石滩镇南坣工业区。
法定代表人：吴展明，董事长。
上诉人广州市生态环境局因与被上诉人增城市纬豪纺织有限公司（以下简称纬豪纺织公司）责令停产及罚款一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1963号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明
2002年6月14日，原告法定代表人吴展明与增城市石滩镇南坣村新屋经济合作社签订《租赁土地办厂合同》，增城市石滩镇南坣村新屋经济合作社将其所属的位于石新公路旁恒升加油站东面的已经征用的土地面积21.21亩租赁给原告建厂。随后原告申报建设项目报告表，根据增环建〔2002〕262号《增城市建设项目申建报告表》中“市环境保护局审批意见”记载：“同意定址建设织布项目，生产过程中不得增设申报经营范围外的洗衣、漂染、装纱等工序，项目工程竣工后报我局验收、合格才能投入使用”。2002年11月6日，原告经工商行政管理部门核准登记成立，注册资本五十万元，经营范围为纺织业，经营地址为增城石滩镇南坣工业区。
2019年7月4日，广州市生态环境局增城区分局（以下简称生态环境局增城分局）到广州市增城区石滩镇南坣村工业区现场检查，发现原告从2002年11月开始在上述地址从事纺织品加工生产经营，场地占地面积约14000㎡，约有员工100人，月营业额约100万元，主要生产设备有织布机100台等，生产工艺流程为原料→织布→加工→成品，生产过程中主要污染物有粉尘、噪声、布屑等，已取得增环建〔2002〕262号《建设项目申建报告表》，原告的法定代表人吴展明作为现场检查陪同检查人在《现场检查记录》《询问笔录》对上述情况签字确认。上述项目工程至今未取得工程竣工验收手续。2019年8月19日，被告向原告作出穗增环罚告〔2019〕280号《行政处罚(听证)告知书》，告知原告经查实的违法事实、违反的法规，拟定的处罚及行政处罚决定之前原告享有的陈述权、申辩权。原告收到上述告知书后，于2019年8月23日向被告提出听证申请，被告于2019年9月27日举行了听证会。原告在听证会上称，一、未办理建设项目配套建设环境保护防治设施竣工验收手续的责任不在于原告，原告曾多次向环保部门申办验收手续，但未得到回复，且事隔十几年才对原告直接作出行政处罚，属于行政失当。二、行政处罚没有事实和法律依据。三、被告的处罚额度过重。2019年10月17日，被告作出穗增环罚〔2019〕309号《行政处罚决定书》，认定原告主要从事纺织品，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求，属于编制环境影响文件并需报审批范畴。2019年7月4日，被告经执法检查发现，原告在取得增环建〔2002〕262号《建设项目申建报告表》后，未依法办理建设项目需要配套建设的环境保护防治设施竣工验收手续的情况下，投入生产至今。原告上述行为违反了1998年《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和1998年《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令该项目停止生产或者使用；并处罚款人民币6万元。原告不服上述行政处罚，诉至原审法院。
另查，2020年3月23日，广州市增城区城市管理和综合执法局向原告法定代表人吴展明作出穗城管执石违建处字（2020）B2号《违法建设行政处理决定书》，认定吴展明于2002年在增城石滩镇南坣村如丰大道西建设七幢建筑物，该行为已构成违法建设，责令吴展明自行拆除上述违法建筑物。原告称上述七幢建筑物即原告厂区建筑，并称上述建筑已于2020年6月24日被拆除。被告对原告上述意见不持异议。
再查，2018年11月23日，广州市增城区石滩镇南坣村经济联合社作出增城区石滩镇南坣村旧村更新改造项目集体物业搬迁方案，原告所承租涉案土地在该旧村更新改造项目范围之内。诉讼中，原告称被告是在涉案更新项目改造情况出现后才对原告进行查处，属于配合镇政府拆迁行为，被告应承担相应的法律责任。
原审法院认为
我国1998年颁布实施《建设项目环境保护管理条例》后，即建立了环境影响评价制度和环境保护设施建设制度。根据已查明的事实，原告自2002年11月开始在广州市增城区石滩镇南坣村工业区从事纺织品加工生产经营，原告在2002年申报建设项目报告表时，环保部门审批意见明确指出“项目工程竣工后报我局验收、合格才能投入使用”。因此，原告应当根据上述意见，依法办理环境影响审批手续，建设项目办理审批后方可建设，且验收合格后方可投入生产。但原告的“纺织业”项目未办理验收手续即投入生产，属于“未验先投”的违法行为。被告作为环境保护行政管理机关，有权依法对原告作出行政处罚或者其他处理，被告根据1998年《建设项目环境保护管理条例》第二十三条及第二十八条的规定责令原告停止生产或使用并无不当，应予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”依据上述规定，行政机关应在查清事实的基础上行使行政处罚自由裁量权，并遵循过罚相当的原则，根据违法行为的具体情形作出公平、合理的处罚。本案中，原告十几年来一直在原址经营，没有刻意逃避环境执法检查，从未因“未验先投”受到调查处理。被告作为辖区内履行环境保护行政职责的行政机关，在长达10余年的时间内，对原告未依照行政法规规定办理环境行政许可的行为未履行监督管理职责，一定程度上亦导致原告对于需要办理的环境行政许可缺乏基本认知，没有依法办理相关环境保护审批手续。并且，原告所在厂区已被纳入旧村更新改造项目范围，并在2018年底开始了征收补偿签约工作；城管综合执法部门亦以原告厂区建筑物构成违法建设为由，责令拆除并已拆除完毕，原告已不可能在原址继续生产，其办理建设项目验收手续已无必要，被告除对原告做出责令停止生产的行政处罚外，对原告另处罚款六万元明显不当，应予纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销被告广州市生态环境局于2019年10月17日作出的穗增环罚〔2019〕309号行政处罚决定第2项，并驳回原告纬豪纺织的其他诉讼请求。
上述人称
上诉人广州市生态环境局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决基本事实认定错误，被上诉人“未验先投”的违法行为依法应当予以行政处罚。（一）被上诉人未按照法律规定完成“三同时”验收制度，依法应当予以行政处罚。增环建〔2002〕262号《增城市建设项目申建报告表》已经明确被上诉人应当经竣工验收合格后才能投入使用，被上诉人对此应当知悉。根据《中华人民共和国环境保护法》（2014修订）第四十一条及《建设项目环境保护管理条例》（1998年修订）第十六条的规定，所有建设单位都应严格按照上述法律规定完成“三同时”验收制度，被上诉人亦不例外，不存在可以免责的情形。原审判决关于上诉人未履行监管职责，被上诉人缺乏基本认知的认定缺乏事实依据，也违背现行法律规定。（二）上诉人对被上诉人现场检查时，被上诉人仍然在正常生产，上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第二十三条及《环境行政处罚办法》（2010修订）第十二条的规定，责令被上诉人停止生产或使用符合法律规定。二、原审判决适用法律错误，被上诉人“未验先投”的违法行为不受二年行政处罚追溯期限影响。根据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）的规定，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。被上诉人违法事实清楚，不受二年行政处罚追溯期限的限制，上诉人依法对被上诉人作出行政处罚符合相关法律要求。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人纬豪纺织公司二审未提交答辩意见。
经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
另查明，2018年9月至2019年11月期间，广州市生态环境局对承租南坣村新屋经济社集体土地从事生产经营的10余家企业的环保违法行为进行查处，并作出行政处罚。其中，广州广航交通科技有限公司因“未验先投”等违法行为受到与被上诉人相同结果的行政处罚，并向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2020年6月4日作出（2020）粤7101行初368号行政判决，驳回广州广航交通科技有限公司的诉讼请求。本院于2020年10月31日作出（2020）粤71行终1901号终审判决，对该案驳回上诉，维持原判。其余受到行政处罚的部分企业因逾期未履行行政处罚内容，也未寻求法律救济，广州市生态环境局向原审法院申请强制执行对该部分企业作出的罚款处罚，原审法院均裁定准予执行。
本院认为
根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十三条、第二十八条规定，建设单位在建设项目竣工后，应当向环境保护行政主管部门申请对配套建设的环境保护设施进行竣工验收，经验收合格后方可将建设项目正式投入生产或使用。配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本案中，被上诉人于2002年向原增城市环境保护局申请办理织布项目环境影响评价手续，该局批准同意被上诉人定址建设织布项目，但同时明确要求被上诉人在项目工程竣工后报该局验收合格才能投入使用。然而，被上诉人于2002年建成纺织厂后即投入生产，并未按照环保行政主管部门的要求申请对配套建设的环保设施进行竣工验收，属于“未验先投”的违法行为，不符合上述法规规定。由于被上诉人一直未办理竣工验收手续，属于行政处罚法规定的“违法行为有连续或者继续状态”的情形，上诉人于2019年7月在执法检查过程中发现被上诉人的违法行为后，对被上诉人启动查处程序，并不违反行政处罚法关于行政处罚二年追溯期限的规定。上诉人拟对被上诉人作出行政处罚前履行了告知义务，并召开听证会听取了被上诉人的陈述申辩意见，经审查于2019年10月作出责令停止生产或使用，并处罚款6万元的行政处罚决定，并依法送达被上诉人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应予支持。此外，与被上诉人处于同一工业区的其他生产企业亦因类似环保违法行为受到相同结果的行政处罚，本院生效判决对上诉人的行政执法行为予以支持。为统一裁判，本案亦应参照该生效判决作出处理。
关于本案环保行政处罚是否以环境污染后果为前提条件的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，实施“未验先投”的行为是行政处罚的构成要件，并不以环境污染危害后果为处罚要件。因此，被上诉人主张其生产过程没有造成环境污染，不应被处罚的起诉意见，缺乏法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人的环保违法行为长期未被追究法律责任能否免除其法律责任的问题。保护环境，防治污染是一切单位和个人应当履行的法定义务。虽然被上诉人长达十余年未因“未验先投”违法行为被追究法律责任，但被上诉人作为项目建设单位未主动申请办理竣工验收手续是导致其违法行为未被追究法律责任的直接原因，即使上诉人存在日常监管缺位的情况亦不能成为对被上诉人免除法律责任的法定理由。因此，被上诉人主张其已生产十余年，不应被处罚的起诉意见，缺乏法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人承租地块被纳入旧村更新改造范围，上诉人能否对其违法行为进行查处的问题。虽然被上诉人承租地块被纳入旧村更新改造范围，但其与土地权属人之间的搬迁补偿纠纷与本案属于不同的法律关系，上诉人有权根据执法检查情况启动查处程序。而且，被上诉人与土地权属人已共同委托评估机构对被上诉人的厂房等资产作出评估。因此，被上诉人主张承租地块被纳入旧村更新改造范围，上诉人不应对其进行查处的起诉意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，原审法院以被上诉人违法时间久远，上诉人未履行日常监管职责，且承租地块被纳入旧村更新改造范围为由，判决撤销罚款处罚处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1963号行政判决；
二、驳回被上诉人增城市纬豪纺织有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人增城市纬豪纺织有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 金 霞
审 判 员 彭铁文
二〇二一年五月十七日
法官助理 张宗芳
书 记 员 何洁芬