林喜芬 | 分段审查抑或归口审查：羁押必要性审查的改革逻辑
原文载《法学研究》2015年第5期，此为文章摘要。阅读、下载全文，请点击文末“阅读原文”。
分段审查抑或归口审查：羁押必要性审查的改革逻辑
林喜芬（上海交通大学凯原法学院副教授）
公民的人身自由在刑事诉讼中往往会受到羁押类强制措施的不当侵犯。与西方国家不同，羁押在中国既不是一种独立的强制处分措施，也不需要遵循逮捕前置主义原则。2012年以前，由于羁押期间与诉讼期间在中国是合一的，且不存在针对逮捕后羁押的复审制度，所以，从理论上讲，一旦嫌疑人被逮捕，侦查、起诉、审判的诉讼期间进行多久，嫌疑人、被告人就有可能被羁押多久，这导致在实践中嫌疑人、被告人往往被“一押到底”。中国的高羁押率与“一押到底”，与西方法治发达国家“以保释为原则，以羁押为例外”的运行状况形成了鲜明的反差。为了体现对嫌疑人自由权的尊重，改变过度羁押的实践状况，2012年刑事诉讼法新增了第93条，规定了捕后羁押必要性审查制度，即“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施”，以期能实现“少押慎押”。从制度逻辑上讲，中国检察机关在羁押审查制度的变革背景下，采取的是“以退为进”的策略，在谨守检察院享有羁押审查权的同时，吸收（更多是缓解）了社会各界对检察权的诸多批评，进而使改革不仅未损害检察院的根本利益，而且还得到了一定程度的延伸和扩张。
2012年刑事诉讼法虽然将捕后羁押必要性审查的权力赋予了检察机关，但对“该权力到底由哪个内设部门享有”却语焉不详，这引发了检察系统各业务条线（部门）的极大争论。由于羁押必要性审查制度涉及侦查监督部门（条线）、审查起诉（公诉）部门（条线）和监所检察部门（条线）的职能分工，因此，他们的利益考量基本决定着《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下文简称《刑事诉讼规则（试行）》）对羁押复审权的分配走向。特定省份的实证情况显示，侦查监督部门对此项权力基本上持“积极争取”的态度，公诉部门则持“不主动、不拒绝、不积极争取”的立场，而监所检察部门采取“有限争取”的策略。最终，最高人民检察院在《刑事诉讼规则（试行）》第617条选择了分段审查模式，即“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。”
最高人民检察院之所以选择分段审查模式，是因为侦查监督和公诉仍然是检察系统内部的两大实权部门，监所检察相对侦查监督和公诉而言，其地位和话语权有限。而且，侦查监督和公诉部门在确立分段审查模式的问题上，有相当的共识。对侦查监督部门而言，虽然公诉和审判环节仍需由公诉部门审查羁押必要性，但这种制度安排以前就有，现在相当于未予改变；而对于捕后侦查阶段，因为侦查监督部门本来就负有羁押必要性审查的权力和职责，所以，确立分段审查模式相当于自己保有在该阶段“审查还是不审查”以及“如何审查”的裁量权，而且避免了在侦查阶段该权力旁落于较为中立的监所检察部门。对公诉部门而言，只要捕后侦查阶段的羁押必要性审查任务不由自己承担，就没有新增任何工作量；而2012年刑事诉讼法第93条和《刑事诉讼规则（试行）》规定的公诉和审判环节的羁押必要性审查任务，由于根据之前的规定，公诉部门本来就有此项权力和职责，所以，新增的规定虽有叠床架屋之嫌，但对实务操作无任何影响，原来该怎么办，现在一仍其旧。对监所检察部门而言，他们也意识到，若要执掌该项权力，在人财物的配备上没有系统内外的强力支持，几乎是难以想象的。而且，本来就没有该项权力，维持现状也相对容易接受。
虽然《刑事诉讼规则（试行）》选择了分段审查模式，但这不意味着下级检察机关不能突破该规则，进行试点创新。某些省份以若干基层检察院为试点单位，尝试进行归口审查模式的试点，即嫌疑人被逮捕后由监所检察部门为主导，对继续羁押的必要性进行全程、实时（包括捕后侦查、审查起诉和法院审理阶段）的审查。实证数据显示，归口审查模式相较于分段审查模式有以下优势：（1）归口审查模式提升了非羁押候审的比率，具体表现为：启动审查的案件的平均基数增加了；提出变更强制措施的建议的平均数提高了；建议被其他机关或部门采纳的平均数提高了；变更强制措施建议的准确性较高。（2）归口审查模式对案件审查范围、特定的被羁押人群表现出更宽容的态度，具体表现为：审查的案件范围扩大了；非因身体原因而被释放或被取保候审的比率提高了；外来人员或流动人口被取保候审的比率提高了。（3）某些个案审查的程序上还有不少亮点，如引入了听证式审查机制，具备了三方结构、程序公开、公众参与和民主监督等法治化要素。
归口审查模式试点效果良好的原因乃在于，试点检察机关“调配了人力”、“调动了资源”、“协调了关系”。而之所以能够没有太大障碍地采取上述应对举措，除了省级检察院领导的支持，监所检察业务条线的着力推动之外，更重要的还在于当时当地基层司法生态（即影响制度实施或权力运行的非制度性因素）的改善，如人员配置情况、信息协助状况以及部门间或机关间的配合程度。
其实，无论分段审查还是归口审查，侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门都要参与其中，所不同的是：分段审查的实质是侦查监督、公诉等部门主导审查，监所检察部门提供建议；而归口审查的实质是监所检察部门主导审查，侦查监督、公诉等部门提供建议。从性质上讲，分段审查模式在原有的羁押审查体制上并未走出很远，审查的中立性和有效性都存在疑问；归口审查模式则致力于构建一种相对中立、全程的羁押审查模式。尽管后者更有利于保障被羁押者的基本权利，但由于支撑归口审查模式的司法生态的稳定性较差，这就决定了归口审查模式的试点较难长期维系。在此，我们不得不面对一个事实，在转型期间，中国刑事司法中被追诉人基本权利的保障措施能否确立、能否落实以及成效如何，往往主要取决于公检法三机关之间的权力关系、检察机关（系统）内部不同部门（条线）之间的制度功能关系以及基层的司法生态。