王伟国：习近平法治思想中的依规治党理论及其原创性贡献
《法学研究》为中国社会科学院主管、法学研究所主办的法律学术双月刊。本刊坚持学术性、理论性的办刊宗旨，着重于探讨中国法治建设进程中的重大理论和实践问题，致力于反映我国法学研究的最新成果和最高学术水平。本刊曾获中国社会科学院优秀期刊、全国百强社科期刊、中国政府出版奖提名奖、法学类顶级期刊等荣誉称号。
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内容提要：习近平法治思想蕴含着深刻的依规治党理论。该理论的原创性贡献主要包括：创造性地提出“依规治党”，并将其与“依法治国”一体而论；创造性地将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，强调全面推进依法治国必须处理好依法治国和依规治党的关系；明确党内法规与国家法律共同构成依法执政之“法”，依规治党是依法执政的题中之义；坚持依法治国和依规治党有机统一，科学指引管党治党和治国理政贯通在法治轨道上。习近平法治思想中的依规治党理论及其原创性贡献，充分表明习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，集中体现了中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，经典呈现了当代中国法治文明对世界法治文明的独特贡献。
关键词：习近平法治思想；依法治国；依规治党；党内法规；治国理政
目录
引言
一、“依规治党”概念的提出及其意义
二、将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系
三、准确理解依法治国和依规治党的关系
四、坚持依法治国和依规治党有机统一
结语
引 言
坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是“中国之治”的一个独特治理密码。习近平法治思想将依规治党纳入全面依法治国战略布局统筹谋划、一体推进，运用法治思维和法治方式将管党治党与治国理政紧密结合起来，蕴含着深刻的依规治党理论，作出了重大原创性贡献。深刻把握习近平法治思想中的依规治党理论及其原创性贡献，有助于找到破解“中国之治”密码的“金钥匙”，有助于深刻领会全面依法治国之“全面”的真谛，有助于准确领悟中国特色社会主义法治与西方资本主义法治的根本区别。以此为前提，才能讲好中国共产党以自我革命引领社会革命、领导法治中国建设的故事，才能深刻体悟包含习近平法治思想在内的习近平新时代中国特色社会主义思想何以开辟了马克思主义中国化时代化新境界，从而切实提升构建中国法学自主知识体系的底气与能力。
习近平法治思想中的依规治党理论的原创性贡献可概括为三种形式：一是从无到有，二是从旧到新，三是从浅到深。提出“依规治党”概念、将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系、强调全面依法治国必须正确处理依法治国和依规治党的关系、强调坚持依法治国和依规治党有机统一等，属于第一种形式的原创性贡献；明确“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，提出“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”等，属于第二种形式的原创性贡献；明确“依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”等，属于第三种形式的原创性贡献。这种区分的理据及内在逻辑，可从以下四方面进行阐释。
一、“依规治党”概念的提出及其意义
2015年6月4日，习近平在听取2015年首轮专项巡视汇报时强调：“要坚持依法治国、依规治党，把纪律和规矩挺起来、立起来，严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪贯通起来，使全面从严治党的任务真正得到落实。”“依规治党”概念在提出之初，就与“依法治国”一体而论，这充分体现了以法治思维和法治方式管党治党的鲜明导向。2015年10月，习近平在党的十八届五中全会上提出“全面从严治党、依规治党”，明确了全面从严治党要走依规治党的路子。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，该条例第2条规定了“尊崇党章，依规治党”，这是“依规治党”概念第一次被载入中央党内法规。2017年10月，党的十九大通过的党章修正案，把“坚持依规治党、标本兼治”写入党章，而此前“依法治国”方略已经载入宪法，这就在党章和宪法上完成了管党治党、治国理政方式的顶层制度设计。“依规治党”概念的提出，“充分体现了中国共产党在治党理念、治党思维、治党方式上的深刻变革”。
（一）百年大党管党治党经验的凝练升华
中国共产党自成立以来，在以伟大自我革命引领伟大社会革命的历史进程中，在管党治党方面一直强调思想建党和制度治党。从党的一大通过党纲、党的二大通过第一部党章开始，党就把党内法规作为加强党的建设、推进党的事业的重要保障，并不断通过理论创新、实践创新揭示党内法规的中国特色和时代内涵，丰富和发展马克思主义党建理论。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在制度治党的长期实践基础上提炼形成了“制度治党”的概念，继而又创造性地提出“依规治党”。
“依规治党”是新时代管党治党的基本方式，是新时代全面从严治党的治本之策，是对管党治党实践经验的总结、凝练与升华，对整个党内法规建设和全面从严治党都具有十分重要的统领作用。中共中央2016年12月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》开宗明义地指出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”“从严必依法度”，就是要求实行制度治党。制度治党中的“制度”，指的是党的组织和党员必须遵守的一切规矩。党的规矩包括党章等党内规章制度、党的纪律、国家法律，以及党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。综合而论，在治党的诸多制度中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的乃是党内法规，制度治党的重点和关键是“依规治党”。
习近平坚持马克思主义的立场、观点、方法，继承了社会主义发展史特别是中国共产党历史上形成的制度建设理论，并根据新时代的新变化新要求，在理论上不断作出新概括。习近平关于依规治党的重要论述，在第二次全国党内法规工作会议上被集中概括为“十个坚持”，即坚持把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置，坚持完善“两个维护”制度保障，坚持把党章作为管党治党总依据，坚持贯彻民主集中制，坚持围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设，坚持高质量构建党内法规体系，坚持执规必严、违规必究，坚持思想建党和制度治党同向发力，坚持依法治国和依规治党有机统一，坚持抓好“关键少数”尊规学规守规用规。这“十个坚持”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深化了对党的建设和党长期执政的规律的认识，为推进新时代党内法规制度建设、深化依规治党提供了根本遵循。
（二）运用法治思维和法治方式管党治党的创举
坚持依规治党是在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的征程上，依法治国拓展为全面依法治国、从严治党深化为全面从严治党两者交汇融合产生的重大战略成果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从强调发挥党内法规的规范之用，发展为凸显党内法规的战略之要，将党内法规制度建设置于政治、法治、治党、治国、治理的宏阔视野中加以定位。与之相适应，党内法规的调整范围不断拓展，至党的十九大提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，党内法规的调整范围延伸至党组织和党员领导干部的影响力所及范围。2019年9月，党中央修订《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规的定义作了较大幅度的修改。相较于以往，这一定义旗帜鲜明地将“党的领导活动”纳入党内法规的调整范围，反映了对党内法规定位的重大发展。依规治党强调把党内法规作为管党治党的重要依据。党的十八大以来，党内法规在保持其政治性的基础上，法治规范特性更加凸显，为依规治党注入了鲜明的法治元素，形成了运用法治思维和法治方式管党治党的鲜明导向。
首先，党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，属于党的制度体系中规范化程度最高的制度形态。党内法规是确保党的先进性与纯洁性的专门规章制度。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。这一由党章规定的党的性质决定了，中国共产党不仅需要受到国家法律的约束，还需要受到严于国家法律的制度规范的约束。正如习近平所指出的：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。”党内法规作为体现党的统一意志、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，不仅仅对党加强自身建设进行规范，也对党的领导和执政活动进行规范。在中国，能够约束中国共产党的只能是中国共产党自己，而在能够起到约束作用的制度中，党内法规发挥着其他制度都不能替代的独特作用。
党内法规也是维护党中央集中统一领导、保障党长期执政的专门规章制度。中国共产党是世界上最大的政党，不论党员数量还是党组织数量，都是世界上任何一个政党无法相比的。“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的集中统一领导，维护党中央权威，确保党始终总揽全局、协调各方。”维护党中央权威和集中统一领导，必然包括维护党中央的领导制度以及程序和规矩。在这方面，党的十八大以来制定出台的《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党中央委员会工作条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规，就是鲜明的体现。
其次，党内法规已经成为具有鲜明中国特色的法现象。党内法规具有抽象性、普遍适用性、反复适用性等特点，其规范事项、制定程序和表现形式有明确而严格的规定。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》还特别规定，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。党内法规通过奠基于义务权利、职权职责等基本范畴，构建起一套实体性规范和程序性规范，以有效调整党务关系。党内法规既非对中国共产党的党组织和党员赋予特权，亦非对人民群众发号施令，而是通过规范党员正确履行义务、行使权利，规范干部正确行使公权力，防止乱作为或不作为，对党组织和党员以及相关主体进行有效约束，从而成为中国共产党自我革命的利器与法宝。在当代中国，中国共产党所拥有的领导权，既不属于国家政权机关权力（即狭义上的国家权力），也不同于通常意义上的社会权力，而是一种独立的公权力类型，属于对国家权力和社会权力的全面支配权，以及对公民的深度引领权。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确将党的领导权和执政权划入公权力的范畴。习近平指出，“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用”；“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用”。党内法规作为开列党的权力清单的主要制度载体，对党如何加强自身建设从而提升领导力、如何发挥领导核心作用、如何行使执政权等进行规范。显然，不论从形式上、内容上，还是从定位上，党内法规已经成为专门规范中国共产党的领导与自身建设活动的一类独特的“法”。
进入新时代以来，中国共产党始终保持解决大党独有难题的清醒和坚定，牢记全面从严治党永远在路上、自我革命永远在路上，并注重运用法治思维和法治方式正风肃纪反腐。坚持依规治党，成为完善党的自我革命制度规范体系的重要抓手，成为运用法治思维和法治方式管党治党的时代创举。
二、将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系
依规治党的核心要义可以归结为“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”，形成完善的党内法规体系是有规可依的必然要求。党内法规的体系化，是党内法规制度建设科学化水平的重要表征，也是政党成熟的重要标志。进入新时代以来，党从长期执政和国家长治久安的战略高度坚持依规治党、加强党内法规制度建设，党内法规数量越来越多、涉及领域越来越广，加之同时存在一些时间跨度长的党内法规和散存于某些规范性文件中的法规规范，统筹推进党内法规制度体系化建设既具有现实基础，也具有必要性和紧迫性。在以习近平同志为核心的党中央推动构建党内法规体系的重大部署安排中，把形成完善的党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重大任务，具有划时代意义。
（一）充分彰显法治中国建设的独特图景
全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。具体而言，就是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。中国特色社会主义法治体系是个原创性概念，也是个具有中国特色的法学概念。党的十八大以来，“全面依法治国发生的最大变化，就是把从严治党纳入到全面依法治国的范畴当中，把党内法规体系纳入到社会主义法治体系建设之中”。改革开放以来，我国的整个法治化建设有两大任务：国家生活的法律化、制度化建设，执政党党内生活的规范化、制度化建设。将党内法规体系明确纳入中国特色社会主义法治体系之中，是将党内生活法治化与国家生活法治化有机结合起来的重要体现。
将党内法规体系纳入法治体系之中、将党内法规与国家法律一体建设，是百年大党立足国情探索法治的创新成果。“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，必须是扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法治体系，不能被西方错误思潮所误导。”如果说建设中国特色社会主义法治体系是我们党提出的具有原创性、时代性的概念和理论，那么将党内法规体系纳入法治体系就是这一理论原创性、时代性的典型体现。
（二）深刻反映中国特色社会主义法治体系的本质
“法治体系是国家治理体系的骨干工程。”我国的国家治理，依据的是“一元性多样化”规则体系。就治理主体及其治理事项而言，这个规则体系至少包括党章所统领的党的制度体系（包括党的路线方针政策、党内法规、党组织制定的配套性制度）、以宪法为核心的国家法律制度体系、以章程为根本的政治组织制度体系、以章程为龙头的企事业单位制度体系、社会自治制度体系、适用于国内的国际规则等六类制度。国家治理的规则体系丰富多样，而纳入法治体系的只有国家法律和党内法规两类规则体系，这深刻反映了中国特色社会主义法治体系的本质，凸显了党内法规在国家治理体系中的独特功能。
习近平指出：“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”这一论断蕴含着深刻的政理与法理。以法治体系建设为核心的制度安排，始终强调坚持中国特色社会主义制度这一根本，中国特色社会主义制度始终是一切制度的源头，而这一制度源头主要由党章这个党的根本大法和宪法这个国家根本法汇聚而成。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导本身就规定在国体之中，党组织和党员也深度嵌入国家政权之中，党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，必然会成为法治体系的重要内容和国家治理体系的重要构成，从而对确保在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家发挥无可替代的作用。
制度哲学理论认为，法律为制度的最高形态。党内法规和国家法律都是党的主张经过专门程序转化形成的，分别为党的制度和国家制度的最高形态。进一步而言，面对多元化的国家治理体系，中国共产党既没有泛化地采取法律多元主义，也没有简单地采用国家法律中心主义，而是立足中国特色社会主义制度实践，将党的制度和国家制度中的最高形态——党内法规与国家法律，一并纳入中国特色社会主义法治体系，而这一体系本质上正是中国特色社会主义制度的法律表现形式。将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，是完全符合国情的法治创举，正如习近平所指出的，“我们有符合国情的一套理论、一套制度”，“我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相配套”。
（三）有力推动党内法规制度建设高质量发展
把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国总目标，对增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求。党的十八大以来，党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有。经过长期努力，在建党100周年时，一个比较完善的党内法规体系如期形成。党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，党内法规体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。
形成比较完善的党内法规体系，为推动党内法规制度建设迈上高质量发展新阶段奠定了坚实基础。从“比较完善”到“更加完善”再到“完善”，需要一个接续奋斗的过程。2019年10月，党的十九届四中全会提出“到2035年，各方面制度更加完善”。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确要求到2025年“党内法规体系更加完善”。2022年10月，党的二十大将“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系”作为“完善党的自我革命制度规范体系”的首要任务加以部署。党的二十大通过的党章修正案，在党章总纲中的“坚持依规治党、标本兼治”之后增写“不断健全党内法规体系”，这就以党的根本大法的形式强调了，形成完善的党内法规体系是一个不断健全完善的过程。为此，必须完善党内法规制定体制机制，加大党内法规制定力度，补齐制度短板，“要扭住提高质量这个关键，坚持问题导向，基础主干法规要补上，作出的规定要切实管用。要把比较成熟、普遍适用的实践经验提炼为制度规定，使党的领导和党的建设各方面法规制度相协调，下位法规制度同上位法规制度相衔接，实体性、程序性和保障性法规制度相配套，形成整体效应”。
三、准确理解依法治国和依规治党的关系
全面依法治国是一项系统工程，必须正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系。从法治理论创新上看，习近平法治思想第一次把依规治党纳入法治场域，从法治的党政关系维度，习近平法治思想原创性地将中国法治结构划分为依规治党和依法治国两个重要方面。党的十八大之后，我国的法治建设实现了从“依法治国”到“全面依法治国”的升级转型。把作为全面从严治党重要范畴的依规治党纳入全面依法治国场域，在全面依法治国的框架中探讨依法治国与依规治党的关系，是习近平法治思想作为中国特色社会主义法治理论最新成果的重要体现，也是习近平法治思想与西方法治理论相区别的鲜明标识。
（一）依规治党与依法治国作用互补
2018年8月24日，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”这一论述，揭示了依法治国和依规治党是中国特色社会主义法治建设的两个重要方面，蕴含着依法治国和依规治党具有互补性的内在逻辑。
1.依规治党和依法治国作用互补的制度逻辑
党内法规与国家法律由党的主张根据实际需要和不同制度定位分别转化形成。党以伟大自我革命引领伟大社会革命的历史表明，秉持初心和使命的中国共产党为实现中华民族的伟大复兴，会在一定历史时期提出该时期应当遵循的理论、路线、方针和政策主张。从党在局部地区执政到党在全国范围执政以及长期执政的过程中，党的主张也是制定党内法规或国家法律的先导和依据。结合党内法规制度建设的实践和我国民主政治的实践，从制度间的衔接、协调及转化角度，可将国家治理体系包括的关键性制度体系概括为：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系、以党章为统领的党内法规制度体系。根据实际工作需要，党的主张除了直接指导党和国家事务外，或者转化为党内法规制度，实现对党组织和党员的规范，或者转化为国家法律制度，实现对公民、法人及其他组织的规范。国家法律是在党的领导下制定的，党内法规是由有制定权的党组织单独制定或与有关国家机关联合制定的，它们都体现了党的主张，具有同源性。
党内法规与国家法律从不同侧面实施宪法关于党的领导的规定。国家法律规定党的领导，侧重于确认党的领导的法律地位；党内法规规定党的领导，侧重于巩固和保障党的领导、规定具体的领导方式方法。例如，2019年的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。这就是从确认党的领导的法律地位方面对立法工作提出的要求。宪法作为国家各种制度和法律法规的总依据，具有最高法律地位，为坚持党的领导、保持党长期执政提供了根本法律依据。同时，为实施好宪法相关规定，国家法律法规对党的领导作出进一步规定。截至2022年4月，在现行有效的法律中，除宪法外，共有40部法律、17件有关法律问题和重大问题的决定明确规定了贯彻落实党的领导有关内容；现行有效的行政法规中，共有29部明确规定了贯彻落实党的领导有关内容。
通过国家法律明确规定党领导相关工作的法律地位，通过党内法规对党的领导的方式、机制、程序等作出具体规定，蕴含着深刻的政理和法理：（1）党务自理。党如何领导，属于党务事项而非政务事项，党务事项由党根据宪法精神和党章自主决定。（2）宪法授权。2018年宪法修正案在宪法第1条第2款中增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，进一步强化了党的政治主权代表身份和权威。中国共产党对自身如何发挥政治主权代表的作用（即如何实施领导权）拥有创制性立法权。同时，由于宪法确立了党对国家政权机关的领导地位，由身为领导对象的国家政权机关立法规定党应当如何去领导它，不具有合理性和可操作性。从这个意义上讲，党内法规与国家法律都是实施宪法关于党的领导规定的重要制度载体，具有互补性关系。
2.依法治国和依规治党作用互补的主要体现
依法治国和依规治党能够形成互补之势，必然发挥互补作用。依规治党和依法治国作用互补，主要体现为两个具有内在联系的方面。
其一，依法治国是依规治党的基础和依托。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。对于公权力而言，依法治国就是要管住“关键少数”，把权力关进法律和制度的笼子里。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使权力可以造福人民，在法律之外行使权力必然祸害国家和人民。权力滥用、权力寻租和权力异化，是对法治的最大破坏、对人权的最大侵害、对执政党权威的最大损害。依法治国必须依法治权、强化对权力的监督制约，要依法治官、从严治吏；领导干部必须自觉依法办事、守法用法，其权力的运用必须接受法律约束。我国宪法在确立中国共产党领导地位的同时，规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。这里的政党也包括中国共产党。作为党的根本大法的党章明确规定，党必须在宪法和法律范围内活动；《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规制定工作必须遵循的重要原则，其中就包括坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。这些都保证了依法治国能够为推进依规治党奠定坚实的法治基础和依托。
其二，依规治党是依法治国的引领和保障。党的十八大以来，党坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，为依规治党引领依法治国奠定了扎实基础。在我国，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，且党内法规在很多地方比法律的要求更严格。党员要严格遵守法律法规，也要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。基于此，依规治党能够促使各级党组织和全体党员牢固树立规则意识、程序意识、法治意识，弘扬社会主义法治精神，从而有效领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，有效推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，高水准引领依法治国。同时，党内法规率先作出严格要求，可以促进国家法律不断健全完善，产生以良好党风带动政风社风民风、依规治党引领依法治国的效果。
全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。党的十八大以来，党内法规对党的指导思想作出了充分的制度化表达，对于各级党组织和广大党员、干部始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，具有重要的保障作用。如果说“坚持党对全面依法治国的领导”事关全面依法治国的政治方向，是推进全面依法治国的根本保证，那么依规治党就是对这一根本保证的“关键保证”。
（二）依规治党成效攸关依法治国成色
习近平直面当前党内法规制度实施状况，在中央全面依法治国委员会第一次会议上提出：“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”这从更深层次上揭示了依规治党对依法治国的决定性意义，创造性地将法治信仰从民众对法律的信仰拓展到党员对党内法规的信仰，并以对党内法规的信仰引领和强化对法律的信仰，实现了对邓小平关于“没有党规党法，国法就很难保障”重要论述的创造性转化和创新性发展。
1.党内法规的实施状况决定了“依规治党深入党心”具有针对性
“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”这一创新性论断，最初是针对党内法规的实施状况提出的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加强党内法规制度建设摆在更加突出位置，加强顶层设计和统筹谋划，全方位、立体式推进建章立制工作，已经形成比较完善的党内法规体系，有规可依的问题基本得到解决。但是，党内法规的实施还是薄弱环节和明显短板，有规不依、落实不力是目前存在的主要问题。例如，个别部门执行制度先紧后松、上紧下松、外紧内松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，产生“破窗效应”；一些党员领导干部党规意识淡薄，执规能力不强，对出台的党内法规不学不懂不了解，没有真正把制度要求落实到位。
“制度制定很重要，制度执行更重要。”制度的生命力在于执行，制定出台党内法规制度而不去严格执行，不仅损害党内法规制度的严肃性和权威性，也损害党中央的权威和党的形象。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央狠抓党内法规制度实施，从知规、执规、评规、督规、护规等方面进行整体部署和推进；“从中共中央政治局立规矩开始、从制定落实中央八项规定破题、从最高领导层做起，以行动作号令、以身教作榜样，一以贯之严格执行各项制度规定，为全党树立了典范、作出了表率，产生了强大号召力”；把提高党内法规执行力摆在更加突出位置；加强学习教育，把重要党内法规列为党委（党组）理论学习中心组学习的重要内容，党校（行政学院）、干部学院重要教学内容，以及法治宣传教育规划重要任务；落实党内法规执行责任制，做到有规必执、执规必严，开展党内法规实施评估工作，强化监督检查和追责问责。习近平在党的二十大报告中强调“增强党内法规权威性和执行力”，进一步为“依规治党深入党心”作出了极具针对性的部署要求。
2.信念与制度的关系决定了“依规治党深入党心”具有深刻性
认知科学认为，人类的意识与认知是以信念为基础的。如果参与人对制度的信念动摇了，制度对参与人的约束也就不存在了。信念是制度得到切实有效执行的内在力量，是制度能够发生实效的主观要素。大量党员干部违纪违法的案件表明，一些党员干部犯错误并非因为不懂党纪国法，而是明知故犯。这样的人，在日常工作生活中通常信奉“潜规则”、漠视“明规矩”。为什么在有“明规矩”的情况下，仍有人热衷于“潜规则”？这就要从信念与制度关系原理加以认识。
习近平深刻指出：“理想信念是‘主心骨’，纪律规矩是‘顶梁柱’，没有了这两样，必然背离党的宗旨，做人做事就会走偏走邪，思想就会百病丛生，人生就会迷失方向。”“为什么党内这么多高级干部走上犯罪的道路？根本原因在于理想信念动摇了”，“一个人战胜不了自己，制度设计得再缜密，也会‘法令滋彰，盗贼多有’”。虽然党内法规的实施最终依靠中国共产党党内纪律保障，但在大多数时候大多数情况下，主要依靠党组织和党员对党内法规的自觉遵守。只有党员干部切实敬畏党内法规制度并将党内法规内化于心，自觉按照党内法规要求活动，依规治党才能深入其心。如果党员干部对党内法规制度的信念动摇了，就不可能真正尊规，也难以认真学规守规用规，只能通过事后追责与惩处促使其警醒。
如果说信念属于“相信”的更高层次，信仰则是最高的信念。习近平指出，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰”，“应该把尊法放在第一位，因为领导干部增强法治意识、提高法治素养，首先要解决好尊法问题。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。因此，必须追求“依法治国深入民心”的效果。将这种理念运用到依规治党之中，就是强调“依规治党深入党心”。为此，必须要遵循信念与制度关系原理，在注重规范惩戒、严明纪律底线基础上，更加注重引导人向善向上，发挥理想信念和道德情操的引领作用。同时，这就对党内法规的质量提出了更高标准、更严要求。高质量的党内法规应从党性着眼、从人心人性入手，基于私、畏、从、衡等人性假定作出制度安排，通过发挥党内法规的教育、引导、评价、制裁等功能，实现党员从人性假定到德性要求的升华，达到依规治党深入党心的效果，进而促进依法治国深入民心。
3.领导干部的角色和党内法规的作用决定了“依规治党深入党心”具有关键性
领导干部在推动“依法治国深入民心”中扮演着引领示范的重要角色。“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要通过领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。各级领导干部在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。同样地，依规治党也必须抓住领导干部这个“关键少数”，并把抓“关键少数”和管“绝大多数”统一起来，以各级领导机关和领导干部带头尊规学规守规用规，带动全党遵规守纪；要深入开展纪律教育，加强学习宣传教育，使党员、干部增强纪律意识，把党章党规党纪刻印在心上，形成尊崇党章、遵守党纪的良好习惯。
党内法规在促进领导干部带头尊法学法守法用法、保障法治建设中发挥着独特作用。1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”邓小平关于党规国法关系的论述，旗帜鲜明地强调了党内法规对国家法律的保障作用，为中国共产党人进行社会主义法治建设提供了重要指引，推动形成党内法规制度建设与国家法律制度建设的良性互动。随着党的领导不断加强和完善，党关于党内法规作用的认识也日益深化。进入新时代以来，党内法规在法治建设中的作用更加凸显。党的十八届四中全会明确提出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。
习近平在为第二次全国党内法规工作会议所作重要指示中强调，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用”。党内法规的这些作用，是政治保证性与法治保障性相统一的集中体现。在具体层面，党内法规对于保障法治建设的作用可从两方面观察。一方面，作为党的根本大法的党章在总纲中规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，在党员必须履行的义务中规定“模范遵守国家的法律法规”等，对各级领导干部做尊法学法守法用法的模范进行了根本规范。另一方面，其他党内法规在不同层面落实党章的规定。例如，中共中央办公厅印发《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，明确将“国家法律法规”列为学习内容；围绕法治建设，中共中央办公厅单独印发或与国务院办公厅联合印发了一系列关于领导干部责任的党内法规，包括《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等。《中国共产党纪律处分条例》还专章规定了对违法犯罪党员的纪律处分。这些具体的党内法规制度，对于促进党员领导干部做尊法学法守法用法的模范，具有重要保障作用。唯有依规治党深入党心，才能确保相关法规制度得到普遍有效的实施，才能以党员领导干部的模范带头作用引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
四、坚持依法治国和依规治党有机统一
依法治国和依规治党的关系既然如此紧密，在党的坚强领导下通盘谋划、统筹推进依法治国和依规治党，将管党治党与治国理政贯通起来，就顺理成章了。2012年12月，习近平就在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”2016年12月，习近平在为第一次全国党内法规工作会议所作重要指示中指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”2017年10月，习近平在党的十九大报告中明确提出坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略“坚持全面依法治国”的重要内容。2020年11月，习近平在中央全面依法治国工作会议上进一步强调：“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”坚持依法治国和依规治党有机统一，体现了中国共产党对依法执政认识的深化，表明中国共产党将管党治党和治国理政贯通在法治轨道上的鲜明态度，“是中国式法治现代化新道路的鲜明特征”。
（一）依规治党成为依法执政的题中之义
党的十一届三中全会以来，党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。1997年9月，党的十五大把政治体制改革、党的执政方式改革同发展社会主义民主联系起来，同社会主义现代化建设联系起来，首次提出依法治国、建设社会主义法治国家，并强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。2002年11月，党的十六大首次提出“执政能力”的概念，并要求各级党委和领导干部从五个方面提高党的执政能力，依法执政能力是其中之一。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”至此，“依法执政”作为党治国理政的基本方式得以确立。随着中国特色社会主义进入新时代，党对依法执政的认识更加深入，依法执政理念进一步深化。这集中体现为依法执政之“法”从国家法律拓展至党内法规，管党治党与治国理政、全面从严治党和全面依法治国更加紧密地结合起来。这是对坚持和加强党的领导的内在要求认识不断深化的结果。
改革开放新时期，邓小平在提出坚持党的领导的同时，着力提出了改善党的领导的重要任务。他指出，党委的领导主要是政治上的领导，但也不能忽视党的思想领导和组织领导。党的十二大通过的党章在总纲中规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”这一表述延续至党的十九大前夕。党的十九大通过的党章修正案将该表述修改为：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”作这样的修改，更加明确了党在中国特色社会主义各项事业中的领导地位。习近平深刻指出：“我们党是最高政治领导力量，党是领导一切的，总揽全局、协调各方，这就决定党内法规制度建设必然要涵盖党的领导和党的建设各个方面，意义十分重大。”他在党的二十大报告中进一步强调，“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”，为此他提出“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制”等要求。作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，党内法规无疑承担着落实这些重大部署要求的使命。党内法规不仅规定“党内的事”，相当一部分党内法规还要规定“党的事”。由此，党内法规作为执政依据的特征显现出来，党内法规与国家法律共同构成党依法执政之“法”，党坚持依法执政需要“双轮驱动”，一个轮子是依法治国，另一个轮子是依规治党，这两者必须齐头并进。
依规治党成为依法执政的题中之义，不仅是对依法执政依据认识深化的必然结果，也是对中国共产党依法执政实践逻辑的精准揭示。党依法执政的核心问题，是科学界定党的组织与国家政权机关、政协、人民团体、国有企事业单位等非党组织之间形成的领导与被领导关系。在如何规范党政关系问题上，西方国家主张党政分开，对党政关系以及党际关系的规范主要依靠国家法律，要么依据宪法明文规定或者宪法惯例，要么适用政党法或者社团法。获得执政地位的政党组织，主要是通过议会中的党员议员、内阁中的党员官员等个人的公务行为选择来体现政党组织的意愿。而中国式现代化过程中的政治实践与法治实践则并非如此。在如何正确对待我国党政关系这一重大理论和实践问题上，习近平指出，“中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式”。就依法执政的实践而言，主要依靠党内法规来规范这种领导与被领导关系；至于这些领导对象与其管理对象之间的关系，则主要依靠国家法律或者组织章程来规范。党内法规直接规范党委执政行为、深刻影响政府行政行为、间接影响公民个人行为。党通过制定和实施党内法规来影响国家法律的制定和实施，以保证执政目标的实现，这与党要善于通过国家政权机关治国理政是契合的。作为长期执政的执政党，中国共产党所制定的党内法规的一个显著且独特的属性就是执政性。党通过制定和实施用以加强和改进党的领导和执政活动的法规制度，调整党的组织与人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、国有企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系，既支持它们依法依章程履行职能、开展工作，又保证党的理论路线方针政策和党的决策部署得到落实。特别是，党对全面依法治国的领导，具体体现为党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，而这些领导活动所依据的制度中，主要的是党内法规。
综上，坚持依法治国和依规治党有机统一，是中国共产党在管党治党和治国理政新实践中探索出来的新经验、概括出来的新理论，这是在对依法执政依据认识深化和依法执政实践经验提炼基础上的理论升华。
（二）在法治轨道上贯通管党治党和治国理政
党的十八大以来，围绕“在法治轨道上”推进党和国家各项事业的发展，习近平在不同场合发表了很多重要讲话。在党的二十大报告中，习近平进一步创造性地提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”战略命题，“其核心要义是把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防军队建设、党的建设，国家治理、政党治理、政府治理、军队治理、社会治理、‘一国两制’、对外事务等纳入法治轨道”。坚持依法治国和依规治党有机统一，将管党治党和治国理政贯通起来并纳入法治轨道，是“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的应有之义，也是中国式法治现代化的一个鲜明特色和显著优势。
依规治党所依据的党内法规与依法治国所依据的国家法律，具有高度的内在统一性、本质和价值的一致性，二者同属中国特色社会主义法治体系，同属国家治理体系，统一于中国共产党依法执政。全面依法治国的一个突出特点，就是充分运用法治思维和法治方式将治党与治国紧密结合起来。党的十八大以来，党中央坚持宪法修改和党章修改相协调，推动党的领导入宪入法入规，以法治思维和法治方式推进党和国家各项事业和各项工作。这些都决定了，坚持依法治国和依规治党有机统一，就是将管党治党和治国理政贯通在法治轨道上。推进依法治国和依规治党有机统一，离不开依法治国和依规治党统筹协调的体制机制。党中央组建中央全面依法治国委员会，“这是我们党历史上第一次设立这样的机构，目的是加强党对全面依法治国的集中统一领导，统筹推进全面依法治国工作”。
（三）确保国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障
习近平先后强调：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局，也是坚持依法治国和依规治党有机统一的内在要求。依法治国所依之“法”是指国家法律，依规治党所依之“规”是指党内法规，而国家法律和党内法规各有侧重、功能互补。进入新时代以来，党内法规与国家法律呈现更加紧密融合的特点，二者分工不分家，并行不悖、殊途同归，相辅相成、良性互动。某些情况下，国家法律也成为特定党内法规的直接制定依据。有学者对108部中央党内法规的制定依据进行了统计。统计的数据显示，党内法规的制定依据包含国家法律的有47部，占比43.5%。这充分体现了党内法规与国家法律之间的紧密关系。
由于党内法规与国家法律各自的调整对象、调整方式等存在差异，要形成国家法律和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，确保依法治国和依规治党有机统一，关键要准确把握“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的基本要求，既要防止国家法律越界于党内法规，直接规定诸如党组织的设立与运行、党的工作体制机制、党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分与组织处理等本应由党内法规规定的事项，也要防止党内法规越界于国家法律，直接对专属国家法律调整的事项（特别是涉及立法法明确规定的法律保留事项）作出规定。在把握党内法规与国家法律的关系时，要警惕诸如通过制定党内法规来规定一切、因嫌麻烦图方便而对本应立法的事项立规、似是而非地将本应以国家机关名义制定和实施国家法律的事项改由以党的机关名义制定和实施党内法规、谋求部门利益“法规化”、改变法定权责结构等错误做法，避免造成党内法规调整范围非理性扩大，坚决防止和严肃纠正明显违背坚持依法治国和依规治党有机统一基本要求的各类现象。
结 语
习近平法治思想中的依规治党理论，一方面以解决大党独有难题的清醒和坚定，以自我革命引领社会革命的自信与自觉，遵循“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”的深刻逻辑，将法治思维与法治方式运用于管党治党之中，强化“治党必依党规”的意识，以“党规必成体系、立规必重质量、执规必动真格”三位一体为工作重点；另一方面，将管党治党和治国理政贯通在法治轨道上，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，注重处理依法治国和依规治党的关系，坚持依法治国和依规治党有机统一，拓展依法执政之“法”的外延，努力形成国家法律和党内法规相辅相成格局，呈现中国式法治现代化的鲜明特色和显著优势。习近平法治思想中的依规治党理论及其原创性贡献，立基于中国共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，着眼于确保党坚守初心使命、始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，以法治思维与法治方式书写了百年大党跳出“历史周期率”的第二个答案的精彩篇章，极大丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，充分彰显了习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，经典呈现了当代中国法治文明对世界法治文明的独特贡献，当之无愧地成为构建中国法学自主知识体系的宝贵资源。
*作者：王伟国，中国法学会党内法规研究中心研究员。
*本文原载《法学研究》2023年第3期第3-18页。转载时烦请注明“转自《法学研究》公众号”字样。
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