【精彩推荐】从北京行政中心东迁看国内外城市副中心规划建设

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据人民网消息，北京市委市政府将于近期陆续迁往北京城市副中心行政办公区。随着市级行政机构正式迁入通州，北京将进入名副其实的“副中心时代”，城市发展重心也将随之强势东移。在长安街东首、大运河畔，一座“未来之城”正加速蝶变，崛起成为世界瞩目的明星城。

▲北京城市副中心行政办公区

为何要规划建设北京城市副中心？北京城市副中心要怎么建，未来将发展成什么模样？国内外还有哪些重要城市，有建设副中心的经验可供参考？

副中心：重新整合资源破解城市发展困境

所谓城市副中心，是城市核心区以外城市经济流的高效聚集区，城市空间结构分散化过程中核心区的外延部分，具有疏解或补充核心区的功能，并与之共同构成城市CBD网络系统。

世界大都市副中心的建设始于上世纪60年代初，经历了二三十年的建设后，陆续建成了若干个风格各异、日趋成熟的副中心。许多国家和地区采取了多中心城市区域发展模式，促进了城市副中心的蓬勃发展。一些著名的世界城市如纽约、伦敦、东京都建设了副中心，有些城市已拥有多个副中心。

▲纽约曼哈顿

北京行政中心东移，通州成为北京的行政副中心，是北京发展史上的一次战略性决策。近几年，北京城区的机构、建筑乃至人口几近饱和，“大城市病”不断显现。继续“摊大饼”已不是好办法，而人为采取各种限控措施也非上策。将行政机构、人口分布重新布局，有望缓解城市中心区的压力，实现资源重新整合和配置，走出首都发展“瓶颈”束缚的困境。

北京向东：京津冀协同发展国家战略重要一环

2012年6月，北京市提出“落实聚焦通州战略，分类推进重点新城建设，打造功能完备的城市副中心”。2014年初，习总书记到北京视察时提出“结合功能疏解，集中力量打造城市副中心”。随后，北京市全球征集城市副中心详细规划和城市设计方案。日前，中央已审议通过《北京城市副中心控制性详细规划》，不日将发布实施。

▲北京城市总体规划图

根据规划，未来的北京城市副中心，是一座具有核心竞争力、彰显人文魅力、富有城市活力、国际一流的和谐宜居现代化城区，又是一座低碳高效的绿色城市、蓝绿交织的森林城市、自然生态的海绵城市、智能融合的智慧城市、古今同辉的人文城市、公平普惠的宜居城市。

首先，在规划层面，北京城市副中心的建设，不单纯是北京城市空间格局的变化，而是京津冀协同发展的重要步骤，是国家战略的重要组成部分。北京副中心不但要带动中心城区的功能和人口疏解，还要与河北廊坊“北三县”实现统一规划。

▲北京城市副中心规划效果图

北京副中心的功能定位为行政办公、商务服务、文化旅游。规划要求产业与城市功能融合、空间整合，以达到产业、城市、人之间的有序协同，“以产促城，以城兴产，产城融合”，并处理好交通与城市各种功能的衔接。

在园林绿化空间布局上，未来北京城市副中心将形成“两带、一环、一心”，在市政设施方面达到一流的绿色标准。依托水网、绿网、路网，划分成为12个民生共享组团和36个美丽家园（街区）。另外，通州境内有13条河流通过，将在亲水上大做文章，提高城市的亲水性，增加对市民开放的滨水绿色空间。

▲北京城市副中心的景观大桥

北京城市副中心的规划还要体现中华元素和文化基因。既要体现北京特点，又要有通州的地方文化特色，还要进行文化创新，实现传统文化与国际文化相对接。根据习近平的要求，要加强主要景观、主要建筑物的设计，体现城市精神、展现城市特色、提升城市魅力。

他山之石：国外规划建设城市副中心的经验

东京新宿

上世纪50年代，随着日本经济高速发展，首都东京的“都心三区”己不能适应经济形势的需要，政府机关、大公司总部、全国性经济管理机构和商业服务设施高度集中，交通拥挤，建筑高度密集，东京都政府于1958年下半年提出建设“副都心”（新宿、涩谷、池袋）的设想，并首先从新宿着手。经过30多年的规划建设，新宿“副都心”在东京的西部形成。

新宿在上世纪50年代末就已是东京交通系统的主要枢纽之一。新宿“副都心”的规划中，重视行政、商务、科研、居住服务等复合功能设计，目前新宿聚集了100多家银行，经济、行政、商业、文化、信息等部门云集，办公楼、酒店、学校、医院等公共服务完善。

但新宿“副都心”的一大不足是商业、办公等城市功能过分集中，导致用地紧张、人口过于集中、交通拥挤、建筑过于密集，公共绿地缺乏。

▲东京新宿

伦敦新城

二战前后，伦敦中心城区人口超过800万，一系列卫生、交通、环境等大城市病随之而来。由于伦敦历史悠久，城市空间结构早已定型， 二战后伦敦制定了著名的“阿伯克龙比规划”，通过新城来疏解伦敦产业和人口。

20世纪伦敦建设了三代新城。一战前第一代新城（如韦林花园城）规模仅有几万人，第二代新城是8个人口规模10余万人的新城（如哈罗新城），但都无法承接伦敦人口和功能疏解，新城自身也难以实现职住平衡。20世纪六七十年代，伦敦提出依托交通廊道建设3个规划人口25万-30万的第三代新城，以米尔顿•凯恩斯新城为代表。

距离伦敦72公里米尔顿•凯恩斯新城，目前人口约20多万，初步实现了功能相对独立。新城的建设实现了因地制宜、全面规划，方格网道路系统分成许多方形街区，由不同的建筑师进行详细规划设计，茂密的森林环绕新城，10多个人工湖点缀其间，风景秀美。

▲米尔顿•凯恩斯新城鸟瞰

巴黎拉德芳斯

上世纪六十年代以前，巴黎以市区为中心呈同心圆状向外扩展，商业、金融、行政和科学文化主要集中于市中心核心区内，造成了巴黎市区绿地面积下降、居住地和工作场所之间的距离增加、交通紧张、城郊基础设施落后等问题。1958 年，巴黎市政府决定在拉德芳斯规划建设现代化的城市副中心。

拉德芳斯位于巴黎市西北部，巴黎城市主轴线的西端，现已入驻企业1600 多家，其中包括170 家外国金融机构，还有190 多家世界著名跨国公司的总部和区域总部。拉德芳斯还是欧洲最大的公交换乘中心，拥有购物中心、大型会展中心、宾馆等服务设施，成为服务配套齐全，以商务办公功能为主，居住、购物、会展、旅游等多种功能为一体的城市副中心。

拉德芳斯的规划建设中，非常重视城市景观的营造，保持建筑物的多样性。标志性建筑新凯旋门建于1989 年，集办公、展览、观光、餐饮等多种功能为一身，与巴黎市区著名的卢浮宫、香榭丽舍大街、凯旋门等建筑物位于一条轴线上。区内公园绿地面积超过60 公顷。

▲巴黎拉德芳斯

群起效仿：城市副中心不能“批量生产”

随着城市发展不断遇到新问题，国内不少城市提出了建设副中心。比如，《天津市空间发展战略规划》提出中心城区实施“一主两副”的发展策略。在兰州第五版的城市总体规划中，将榆中县提升为城市副中心。根据《广州市城市总体规划（2017-2035）》草案，南沙成为广州唯一的城市副中心，并要建设粤港澳大湾区核心门户。

▲广州城市规划图

然而，从国外的情况来看，成功规划建设城市副中心并非易事。许多城市副中心的建设时间长达二三十年以上，投资巨大。伦敦新城建设投资较大，对疏散伦敦市区人口的作用却不够显著。韩国的世宗市，因搬迁的机构有限，难以形成规模集聚效应，增加了行政办公的交易成本，降低了行政效率。

▲韩国世宗市

对于正在规划建设中的城市副中心，专家提出了一些值得注意的地方。比如，有专家提出，通州距离北京主城区太近，不能无限扩大，要避免之前摊大饼的城市发展方式，否则大量人口聚集，还是不能起到疏解分担功能，必须积极推动和实现产城平衡，避免“卧城化”发展，减少与中心城区的人口潮汐式流动。还有专家提出，要防止为副中心而副中心，考虑各个城市的特点，因城而异，副中心的规划建设不能“批量生产”，更不能生搬硬套。

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