鲍达明：加强湿地保护，促进绿色发展

风景园林网 2022-12-08

3月27日，2021健康人居与未来城市国际论坛暨第十一届园冶高峰论坛在西安开幕。国家林业和草原局湿地管理司鲍达明副司长发表题为《加强湿地保护，促进绿色发展》的主旨演讲。他介绍了湿地的主要功能和国家湿地管理现状，特别介绍了我国国际湿地城市、湿地公园的相关情况，并对未来湿地保护进行了展望，提出深入理解新发展理念，进行高水平的科学谋划，推进湿地保护高质量发展。

鲍达明副司长在健康人居与未来城市国际论坛演讲

国家林草局湿地管理司是2018年国家机构改革后新成立的机构，此前国家部委中没有专门管理湿地的司局。现在全国有5万人左右从事湿地保护管理。我国湿地总面积8亿亩左右，占国土面积5.58%，比例不是很高，但生态功能很高。

习近平总书记在浙江西溪湿地公园考察时指出，要把保护好西湖和西溪湿地作为杭州城市发展和治理的鲜明导向，统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验。

2015年，国务院下发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》。党的十八大、十九大报告，都提出强化湿地保护和恢复。

习总书记在中央财经委员会第九次会议上强调：要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。会议指出，要强化国土空间规划和用途管控，有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。

一、湿地概述

1971年2月，来自18个国家的代表在伊朗拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》，又称《拉姆萨尔公约》)。目前湿地公约缔约国已达171个。《湿地公约》中湿地是指天然或人工的、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水、咸水水体者，包括低潮时水深不超过6米的海域。

从1997年，每年的2月2日是世界湿地日。世界湿地日主题多与可持续发展、生物多样性等相关，特别是2018年主题是湿地—城镇可持续发展的未来，与本次会议主题密切相关。2005年，时任联合国秘书长安南组织全球1600多位科学家做了全球千年生态系统评估，确定生态系统服务功能包括供给服务、调节服务、文化服务、支持服务四个方面。

湿地的功能作用主要包括：

1.维护生物多样性

湿地蕴藏着全球约20%的已知物种。我国湿地有植物4220种、脊椎动物2312种、鱼类1763种。许多海洋水生动物需要借助淡水湿地完成产卵并度过幼年期，许多迁徙鸟类也依赖湿地完成生命循环中的重要时段。

2.维护水资源安全

我国可利用淡水资源总量约为2.8万亿立方米，而湿地中储存了2.7万亿立方米淡水资源，约占总量的96％，是清洁充足的淡水来源。

3.净化水质

湿地是水的韧性空间，能够将水变干净。有毒物（农用杀虫剂、工业排放物和采矿活动）在湿地中会物理沉降，被湿地植物吸收储存，使水质得到提高。

湿地有净化水质的功能

4.维护粮食安全

健康的湿地生态系统具有蓄洪防旱、调节气候的作用，是粮食高产稳产的基础。同时，我国有3亿人口直接依靠湿地生产生活。

5.调节气候变化

泥炭沼泽地的面积占全球土地面积的3％，却储存着5500亿吨碳，相当于全球土壤碳储量的30％，是全世界森林碳储量的两倍。我国泥炭资源总量为46.87亿吨，全国的泥炭沼泽地大约固定了172亿吨碳，将为我国的碳达峰、碳中和做出巨大的贡献。

二、湿地保护顶层设计

中国的湿地保护分为三个阶段：1949—2000年是湿地开发期，如“北大荒”被开发成“北大仓”，20世纪70年代的围湖造地等。2000—2012年是政策发展期，2000年《中国湿地保护行动计划》发布，2004年国务院办公厅出台《关于加强湿地保护管理的通知》。2013年至今是全面保护期，特别是2016年国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，为我国湿地保护修复顶层设计提供根本遵循。

顶层设计中很重要的方面是法的施行。《湿地保护法》今年1月全国人大常委会首次审议，有望今年出台。国务院印发的《湿地保护修复制度方案》，从湿地保护修复的总体要求、湿地分级管理、湿地保护目标责任制、湿地用途管制、退化湿地修复、湿地监测评价、保障机制等七个方面对湿地保护工作进行了部署。国家出台了《湿地保护管理规定》《国家重要湿地认定和名录发布规定》等14项具体制度来规范全国的湿地保护管理工作。全国28个省（区、市）进行了省级湿地保护立法，覆盖了国土面积的97%。我国湿地的国家标准、行业标准和地方标准正好有100项。

国家湿地立法进程

三、湿地保护修复

对湿地进行科学修复的前提，首先是要尊重自然规律，要以自然恢复为主。只有退化特别严重的地方才要做人工辅助修复，要防止破坏生态造生态的事情出现。

湿地保护修复需要遵循的原则

2003年，国务院批准《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》，之后陆续出台了全国湿地保护“十一五”“十二五”“十三五”实施规划，目前正在组织编制全国湿地保护“十四五”实施规划。

2010年，中央财政湿地补助政策推出，2014年新增退耕还湿、湿地生态效益补偿试点、湿地保护奖励三个方向。2016年，国家林草局与财政部联合印发《林业改革发展资金管理办法》，明确了中央财政湿地补助支持方向。2020年，国家林草局与财政部修改完善《林业改革发展资金管理办法》，四部门下发《关于加强生态环保资金管理推动建立项目储备制度的通知》，印发《中央财政林业草原项目储备库入库指南》。

2016—2020年，我国累计安排中央投入98.7亿元，实施湿地保护项目2000多个，修复退化湿地46.74万公顷，新增湿地20.26万公顷，湿地生态效益补偿受益户27.2万户。

2017年，习近平总书记在广西考察时提出要把红树林保护好。红树林是国际上一种很稀缺、很重要的生态系统，对固碳储碳、保护海岸都非常重要。我国红树林只占全球0.2%，非常稀缺。目前，已编制出台了红树林保护修复专项行动计划，明确到2025年要新造红树林9050公顷，修复红树林9750公顷。

四、湿地分级管理

全国湿地面积8亿亩，其中86%是国有土地，14%是集体土地。如果按照一种方法去管理，管理难度会非常大，所以要推出分级管理制度，明确各级政府在湿地保护的事权和财权划分，更好地推进保护管理工作。

目前，全国有国际重要湿地64处，国家重要湿地29处，省级重要湿地839处。国际重要湿地、国家重要湿地为中央事权，省级重要湿地、一般湿地为地方事权。通过分级管理体系建设，初步形成以湿地自然保护区（600多处）为主，湿地公园（1600多处）和自然保护小区并存，其它保护形式互为补充的湿地保护体系，湿地保护率达52%。

我国已初步建立起湿地保护体系

五、国际湿地城市

第十二、十三届湿地公约缔约国大会期间，都通过了国际湿地城市的决议，号召各缔约国将境内做得好的湿地城市列为国际湿地城市。《湿地公约》对符合国际湿地城市的条件一共列了6个，中国对此条件做了进一步细化，从至少有1处国家重要湿地（含国际重要湿地）、区域湿地资源禀赋较好等八个方面提出了中国国际湿地城市认证的条件。现在，很多城市对创建国际湿地城市热情很高。

国际湿地城市认证提名工作原则上每3年组织一次，程序很严格。2018年在迪拜举行的国际湿地公约第十三届缔约方大会宣布了首批18处国际湿地城市，其中中国有6处，占比最高。现在中国是拥有国际湿地城市最多的国家，6处国际湿地城市分别是湖南常德、江苏常熟、山东东营、黑龙江哈尔滨、海南海口、宁夏银川，湿地保护管理工作做得非常出色。目前正在做国际湿地城市管理办法，让城市和湿地之间的关系变得更紧密，让湿地成为城市的绿色基础设施，在生态方面发挥更重要的作用。

中国的国际湿地城市各有特色

六、湿地公园

湿地公园是指拥有一定规模和范围，以湿地景观为主体，以湿地生态系统保护为核心，兼顾湿地生态系统服务功能展示、科普宣教和湿地合理利用示范，蕴涵一定文化或美学价值，可供人们进行科学研究和生态旅游，予以特殊保护和管理的湿地区域。国家湿地公园是以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，经国家林业和草原局批准设立，按照有关规定予以保护和管理的特定区域。

截至目前，全国有1600多个湿地公园，其中国家湿地公园899处，为城市绿化美化、人居环境改善等方面发挥了重要作用，也让居民接受了很多湿地相关的宣传教育，可以说，中国的湿地公园是绿水青山转化为金山银山的载体、国际上湿地合理利用和保护的典范、城市湿地保护的样板。

如浙江杭州西溪国家湿地公园，生态资源丰富、自然景观幽雅、文化积淀深厚，与西湖、西泠并称杭州“三西”，是中国第一个集城市湿地、农耕湿地、文化湿地于一体的国家级湿地公园。2009年7月列入国际重要湿地名录，2012年1月正式授予“国家5A级旅游景区”称号，是中国首个国家5A级景区国家湿地公园，2013年10月被中央电视台评为中国“十大魅力湿地”。

杭州西溪国家湿地公园

广州海珠国家湿地公园，是全国特大城市中心区最大的国家湿地公园，积淀了千年果基农业文化精髓，融汇了繁华都市与自然生态美景，独具三角洲城市湖泊与河流湿地特色，是候鸟迁徙重要通道、岭南水果发源地和岭南民俗文化荟萃区。2016年荣膺国家湿地公园“四颗明珠”之一。2017年联合发起成立中国国家湿地公园创先联盟，当选首任轮值主席单位，并荣获2016年中国人居环境范例奖。

2018年10月，我国首次提出的“小微湿地保护”决议草案在《湿地公约》第十三届缔约方大会通过，为国际湿地保护贡献中国智慧和中国方案。

七、对未来湿地保护的展望

湿地是比较脆弱的生态系统，它从生态系统属性的角度来讲，不像森林和草原等相对静止的生态系统，而是以水为纽带的生态系统，湿地保护必须要用流域综合管理的方法，坚持山水林田湖草一体化系统治理。

未来湿地保护的主要任务：

1.完善湿地法律体系

今年《湿地保护法》出台之后，马上要出台实施条例，28个省区的条例也都要进行修订完善，从国家到省级，将各级湿地保护法治体系建立起来。

2.健全调查监测体系

我国将设立国家级的调查监测总中心，31个省（区、市）各设分中心，做到实时动态掌握全国湿地的动态变化。

3.完善分级管理体系

国家湿地的相关制度已经出台，下一步要把符合条件的地方尽早尽快纳入保护范围，将中央事权、地方事权分清楚后，将重要的湿地落实到具体某一级政府，采取有力措施对湿地进行保护管理。

4.科学开展湿地保护修复

按照《全国重要生态系统保护和修复重大工程的总体规划（2021-2035年）》，布局了全国湿地保护“十四五”实施规划，并在重要区域如长江经济带、黄河流域、长江三角洲、京津冀等地区推出专门规划。